Малое и среднее предпринимательство России: государство, модернизация, инновационный прорыв. Учебное пособие Часть 1 Москва 2011


Управление инновациями в законодательстве субъектов РФ



жүктеу 3.69 Mb.
бет9/26
Дата07.02.2019
өлшемі3.69 Mb.
түріУчебное пособие
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   26

3.2 Управление инновациями в законодательстве субъектов РФ.

Задача всесторонней модернизации страны, поставленная в Послании Президента Российской Федерации, Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации предполагает выход «на такие изменения в законодательстве и государственном управлении, которые помогут переходу всей нашей экономики на инновационный характер развития».

В этих целях на федеральном уровне был принят ряд законов и постановлений Правительства Российской Федерации. Особо следует отметить закон от 2 августа 2009 № 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуально деятельности.

Эти важные изменения позволили снять существовавшие до сих пор ограничения на деятельность, связанную с практическим применением интеллектуальной собственности в бюджетных научных организациях и высших учетных заведениях, государственных академиях наук.

Инновационная деятельность, будучи по своей сути предпринимательской, нуждается в особом административно-правовом режиме регулирования и поддержки, т.к. имеет специфические черты. К ним относятся: повышенные риски, высокая наукоемкость продукции, особые требования к профессиональной квалификации предпринимателей и персонала, их мотивации, инфраструктурному и информационному обустройству инновационной среды, необходимость системного подхода на всех стадиях инновационного процесса. Обеспечение системности в формировании и функционировании субъектов инновационного предпринимательства и, прежде всего, малого и среднего, требует выработки и реализации государственной политики модернизации, закрепленной в соответствующих законодательных и нормативных правовых актах.

Важная роль в совершенствовании законодательной базы для развития малого и среднего инновационного предпринимательства играет законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации.

В условиях отсутствия базового федерального закона «Об инновационной деятельности», инициативу взяли на себя законодательные органы регионов. Первый такой закон был принят в 1997 году в Саратовской области, затем в 1998 году еще три, в 1999 – три, в 2000 – три, в 2001 – два, в 2002 – три, в 2004 – семь, в 2005 – два, в 2006 – одиннадцать, в 2007 – шесть, в 2008 – двенадцать, в 2009 – три.

Причем кроме этих законов, имеющих базовый характер, в регионах принимались законы по отдельным вопросам инновационной деятельности, в частности, об утверждении инновационных программ. В ряде случаев принимались постановления правительств субъектов Российской Федерации. Все они играют важную роль в управлении инновациями и прежде всего в развитии малых и средних инновационных предприятий.

В активно работающих в инновационной сфере регионах законодательная база регулярно обновляется. А в таких регионах, как Томская область, с учетом правоприменительной практики в 2008 году был принят новый закон.

Проведенный анализ законодательных актов субъектов Российской Федерации позволил установить совокупное состояние имеющейся правовой региональной базы, а также сформулировать рекомендации по важнейшим направлениям совершенствования законодательной и правоприменительной практики в области инновационной деятельности.



Состояние понятийного аппарата законодательных актов субъектов Российской Федерации, регулирующих инновационную деятельность. Понятийный аппарат нормативного правового акта играет ключевую роль в определении его структуры и содержания. Именно основные дефиниции образуют опорную конструкцию, на базе которой складывается архитектоника закона. Они дают возможность добиться краткости и четкости закона, что очень важно для его осознания. Анализ понятийного аппарата изученных документов показывает, что во многих случаях законодатель это недооценивает. Слишком велик разброс даже по количеству таких понятий. В разных актах их число оно составляет от трех до восемнадцати. Ряд терминов, строго говоря, трудно отнести к опорным для подобных документов по инновационной тематике. Например, «инвестор», «техника» и т.д. С другой стороны, в число основных понятий не всегда не включены действительно те, без которых невозможно себе представить построение самого акта.

Совокупный понятийный аппарат анализированных 44 актов содержит 68 терминов.



Таблица 3.1

Наиболее употребляемые термины в качестве основных понятий анализированных нормативных правовых актов (n = 44).

Ранговое

место


Термины

Число актов, где дается определение терминов

%

1

Инновационная деятельность

40

90,9

2

Инновационная инфраструктура

32

72,7

3

Инновация

31

70,5

4

Инновационная программа

25

56,8

5

Инновационный проект

22

50,0

6

Инновационная политика

20

45,5

7

Субъект инновационной деятельности

15

34,1

8

Инновационный потенциал

11

25,0

9

Инновационный фонд

10

22,7

10

Инновационная сфера

7

15,9

Как видно из таблицы, наиболее часто определяющимися терминами в нормативных правовых актах являются инновационная деятельность – в 90,7% актов, инновационная инфраструктура – в 72,7%, инновация – 70,5%, инновационная программа – 56,8%, инновационный проект – 50,0%.

После пятой позиции приведенные термины определяются менее чем в половине анализируемых актов. А категория «инновационная сфера», имеющая десятое ранговое место, определяется лишь в одном из шести документов. Нельзя признать достаточным и частоту определяемого ключевого понятия темы - «инновация». Определение ему дается лишь в 31 их 44 нормативных правовых актов.

Другой недостаток понятийного аппарата в том, что слабо представлены такие опорные термины, как «новшество (новация)», «инновационная активность», «инновационный потенциал», «инновационное предпринимательство», «инновационная культура», «инновационная среда» и др. Поскольку часть из них при этом активно используется в тексте актов, то отсутствие точных понятий ведет к размытости и неопределенности излагаемых в законах правовых норм.

В последние 10-15 лет понятие «инновация» стало широко использоваться в официальных документах Российской Федерации. Нормативное правовое закрепление оно получило в Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 годы. В ней определялось, что «инновация – конечный результат инновационной деятельности, получивший реализацию в виде нового или усовершенствованного технологического процесса, используемого в практической деятельности».

В законе «Об инновационной деятельности города Москвы» среди десяти важнейших понятий нет определения понятия «инновация». Аналогичным образом поступили законодатели Смоленской и ряда других областей.

В законе Саратовской области «инновация» трактуется как «результат научной (научно-исследовательской) и научно-технической деятельности, признанный в соответствии с действующим законодательством объектом интеллектуальной собственности».

На наш взгляд, неправомерно не учитывать изобретательство как вид деятельности, в результате которой продуцируются новшества. Кстати, в законе Воронежской области имеется статья, которая относит изобретательство и рационализаторскую деятельность к инновационной.

Нереальна жесткая привязка инновации как результата лишь к объектам интеллектуальной собственности. Не все новшества, призванные быть базой нововведений, таковыми объектами являются.

В целом же, при имеющихся в некоторых законах неточностях в содержании понятия «инновации» в большинстве актов определяется достаточно однозначно.

Спор о том, является «инновация» результатом или процессом, в основном, исчерпан. Об этом свидетельствует и отсутствие трактовки «инновации» в качестве процесса в нормативно-правовых актах.

При определении понятия «инновация», на наш взгляд, было бы целесообразно опираться на понятие «новшество» (новация). Тогда инновация определяется как реализованное новшество, а ее основные признаки относятся, прежде всего, к новшеству. Новшество – это новая, а также представленная новой комбинацией уже известных элементов, научная, техническая, технологическая разработка (устройство, метод, услуга) с новыми потребительскими свойствами или сферами применения, пригодная для производства и реализации на рынке. Такая трактовка позволяет исключить использование в определении «инновация» категории «инновационная деятельность», которая еще не была определена.

В определении понятий «новация (новшество)», «инновация (нововведение)» большинством нормативных правовых актов фиксируются практически бесспорные признаки. Отдельные отклонения в их содержании имеются, в основном, в нормативных правовых актах, принятых в 1997-1999 годы.

Термин «инновационный проект» используется в половине (22) нормативных правовых актах, причем часть законодателей субъектов Российской Федерации взяли за основу в трактовке понятия «инновационный проект» его внешние формальные признаки. В результате на первый план выносятся такие его определения, как «документация или набор документов», «система или комплекс мероприятий». Между тем, сущностные характеристики либо слабо выражены, либо трактуются весьма спорно. Так, в законе Тверской области «Об инновациях и инновационной деятельности в Тверской области» сказано «инновационный проект – один из видов инновационной продукции, в основе которого использованы результаты научных исследований, защищенные как интеллектуальная собственность».

Закон «Об инновационной деятельности в городе Москве» уравнивает инновационные программу и проект, характеризуя их как «увязанный по цели, задачам, ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс мероприятий, обеспечивающий разработку, производство и реализацию инновационной продукции».

Законодатель Самарской области разделяет научно-технический и инновационный проекты, а законодатель Смоленской области - научный и инновационный проекты. Закон «Об инновациях и инновационной деятельности в Тюменской области» вводит в оборот понятие «инновационный научно-технический проект».

Точная классификация проектов представляется особенно важной, поскольку в нормативных правовых актах эти вопросы четко не различаются. А именно здесь нужно провести обоснованную грань между двумя этапами создания инноваций: разработка новшества (новации) и его реализация в виде нововведения (инновации). Следовательно, проекты могут быть трех видов:

- научно-технический проект, направленный на создание устройства или технологии, но не предусматривающий инновационного этапа;

- инновационный проект по реализации уже имеющегося новшества, когда научно-технический этап или изобретательский в основном пройден;

- научно-технический инновационный проект, включающий в себя создание новшества в соответствии с четко сформулированной целью и предусматривающий реализацию этого новшества для решения конкретных практических задач.



Термин «инновационный проект» можно определить как форму организации деятельности конкретного субъекта (субъектов) по реализации новшества в виде комплекта документов, определяющих цель, задачи, исходные условия, мероприятия организационно-управленческого, научно-технического, производственно-технологического, финансово-экономического и иного характера, механизмы их осуществления, включая систему управления, последовательность, сроки исполнения и методы оценки результатов.

Определение инновационного проекта позволяет выйти на близкий ему по содержанию термин «инновационная программа». В тех нормативных правовых актах, а их 25, где ему дается определение, царит редкое единодушие.

Все трактовки в основном исходят из базового определения, данного в «Концепции инновационного развития…». В ней инновационной программой называется «комплекс инновационных процессов и мероприятий, согласованных по ресурсам, исполнителям и срокам их осуществления и обеспечивающий эффективное решение задач по освоению и распространению принципиально новых видов продукции (технологий)». Ряд законодателей вместо понятия «процесс» употребляют «проект», другие расширяют целевую установку термина «инновационный проект», увязывая ее с социально-экономическим развитием региона, «формированием экономики инновационного типа».

С учетом этих уточнений предлагается определить инновационную программу как комплекс инновационных проектов и мероприятий, согласованных по целям, ресурсам, исполнителям и срокам их осуществления и обеспечивающих эффективное использование научно-технических разработок, изобретений, других новшеств в целях решения задач социально-экономического развития, формирования инновационной экономики.

К числу базовых категорий, образующих конструкцию нормативного правового регулирования инновационной деятельности, безусловно, относится «инновационный потенциал». Законодатели определяют его в 12 из 44 актов.

Практически все из них повторяют определение, данное в «Концепции инновационной политики…», согласно которому инновационный потенциал представляет собой «совокупность различных видов ресурсов, включая материальные, финансовые, интеллектуальные, научно-технические и иные ресурсы, необходимые для осуществления инновационной деятельности». Взяв его за основу с некоторыми уточнениями можно предложить следующую формулировку. Инновационный потенциал – это совокупность различных видов ресурсов, включая научно-технические, производственно-технологические, организационно-управленческие, кадровые, финансово-экономические, информационные, собственно инновационно-инфраструктурные и инновационно-культурные а также иные, позволяющая обеспечить реализацию новшеств и получение инноваций.

Особого внимания заслуживают два вида собственно инновационных ресурсов – инновационная инфраструктура и инновационная культура.

Понятие «инновационная культура» лишь последние годы входит в научный и правовой оборот. Их всех проанализированных нормативных правовых актов оно вошло в концепцию инновационного развития Чувашской Республики. В чувашском акте «инновационная культура трактуется как «реальная степень восприимчивости человека, группы, общества к новшествам, способность и готовность превратить их в свою продукцию, услуги, методы. Это новый способ думать и делать».



Инновационная культура интегрирует такие важнейшие элементы социального механизма инновационной деятельности как инновационное сознание, инновационные потребности, инновационный климат, инновационное поведение, носители которых в совокупности или блокируют и тормозят новшества, или обеспечивают их поддержку и реализацию.

Сравнительно-правовые характеристики инновационной политики и инновационной деятельности. В большинстве анализируемых нормативных правовых актов в той или иной степени отражаются вопросы инновационной политики. Другое дело, что не совсем корректно говорить о такой политике на региональном уровне, поскольку в рамках единого государства региональные особенности не могут претендовать на преобладающий объем в содержании и формах инновационной политики. Она предполагает значительно большую долю норм, общих для всех без исключения регионов. Проблема заключается в том, что в условиях отсутствия в Российской Федерации единого базового федерального закона это общее в рамках региональных законодательных актов не только размывается, но и зачастую трактуется по-разному, недостаточно точно и убедительно, что не позволяет рассматривать только региональные законодательные акты в качестве основы общегосударственной инновационной политики.

Разные точки зрения существуют и относительно правосубъектности в области регулирования инновационной сферы. В соответствии со статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации инновационная политика не отнесена ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ее ведению с субъектами РФ. Это дает основание согласно статье 73 отнести ее к предмету ведения субъектов Российской Федерации.

С другой стороны, инновационная политика является частью социально-экономической политики, установление основ которой находится в ведении Российской Федерации. И, наконец, Конституция Российской Федерации относит правовое регулирование интеллектуальной собственности к исключительному ведению Российской Федерации посредством гражданского законодательства. Поскольку инновационная деятельность подчинена задаче введения интеллектуальной собственности в гражданско-правовой оборот, то и ее отнесение к сфере исключительного федерального регулирования не вызывает сомнений. Эта практика существует и во многих других странах.

Таким образом, законы субъектов Российской Федерации по вопросам инновационной деятельности не вполне легитимны. Их появление можно объяснить, главным образом, отсутствием соответствующего федерального закона, определяющего основы инновационной политики. Кроме того, нельзя проигнорировать факт наличия законодательных актов более 50 субъектов Российской Федерации. Такой внушительный пакет создает возможность представительного анализа управленческой практики в этой сфере и обоснования выводов о ее сильных и слабых сторонах.

Среди ключевых категорий понятийного аппарата управления и регулирования инновационной деятельности имеются такие, структура и содержание которых рассматриваются как в разделе основных понятий, так и в тексте этих актов в форме управленческих норм инновационной сферы.

К таким категориям относятся, прежде всего «инновационная политика» и «инновационная деятельность». Причем определение категории «инновационная политика» - присутствует только в 20 актах.

Отсутствие более чем в половине нормативных правовых актов определения термина «инновационная политика» свидетельствует о том, что серьезно обедняется правовая база регулирования инновационной деятельности. Эффективность усилий органов государственной власти, в т.ч. и на уровне регионов, в значительной степени зависит от наличия политической компоненты, которая должна отражать не только комплексную структуру политики, но и обеспечивать ее связь с другими направлениями политики.

Следует признать, что сам факт включения термина «инновационная политика» в структуру понятийного аппарата акта вовсе не гарантирует полного раскрытия его правовой сущности. Наиболее распространена зауженная трактовка содержания категории «инновационная политика». В законодательных актах Волгоградской, Самарской, Томской областей она трактуется как «определение стратегии и механизмов поддержки инновационной деятельности». Законодатели Воронежской области, Ставропольского края, Тверской области и Ямало-Ненецкого автономного округа определяют «инновационную политику как деятельность».

Безусловно, деятельность представляется важнейшей частью любого направления политики, однако только к ней политика не сводится. Попытка поставить деятельность над политикой или вне политики контрпродуктивна. В этом одна из главных причин неудачи проекта федерального закона «Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике».

В законах, принятых в Кемеровской, Тульской областях она фактически не дифференцируется от научно-технической политики.

Закон «Об инновационной деятельности в городе Москве» инновационную политику также определяет как «комплекс мер…, учитывающий инновационную политику федеральных органов государственной власти…».

В законе «О государственной поддержке инновационной деятельности в Самарской области» под инновационной политикой понимается «стратегия и механизмы поддержки инновационной деятельности…».

Помимо вышеуказанных законодателей так поступили в Ивановской, Курганской, Орловской, Саратовской, Тамбовской областях, республике Северная Осетия-Алания и др.

Как уже отмечалось, в ряде законодательных актов содержатся более детально прописанные нормы, раскрывающие содержание инновационной политики и, прежде всего, ее цели, задачи, принципы.

Анализ содержания норм законодательных актов, определяющих постановку основной цели (целей) инновационной политики показывает, что наиболее приемлемой является формулировка «развитие и эффективное использование инновационного потенциала», содержащиеся в законах Омской и Томской областей.

Далее по тексту этих актов указывается также на формирование материальных, финансовых, интеллектуальных ресурсов, направляемых на создание наукоемких технологий и инновационной инфраструктуры, поддержку и развитие научно-технического потенциала. Следует заметить, что потенциал сам по себе уже является совокупностью ресурсов, поэтому в таком дополнении нет необходимости.

В актах Волгоградской, Воронежской, Ивановской, Курганской областей основная цель заменяется пакетом целей - в результате в разряд целей попадают задачи или направления деятельности. Например, «кооперация заказчиков потребителей и производителей научной и научно-технической продукции (работ, услуг) на основе областных, целевых, научных, научно-технических и инновационных программ и проектов».

Принципиально важно установить соотношение категорий «научно-технический потенциал» и «инновационный потенциал». Очевидно, что реализация научно-технического потенциала возможна лишь при наличии инновационного потенциала, т.е. через инновационную деятельность.

Сама же инновационная деятельность предполагает существование научно-технического новшества, т.е. объекта, реализуемого с помощью инновационного потенциала. Вместе с тем законодательную практику регулирования инновационной деятельности через научно-техническую политику нельзя признать удачной, т.к. в значительной степени теряется смысл и возможность целенаправленно воздействовать и развивать именно инновационную среду.

В этой связи заслуживает внимания норма, отраженная в законах Владимирской и Орловской областей, которая в качестве цели инновационной политики указывает развитие и научно-технического, и инновационного потенциалов.

Формулировка цели того или иного направления политики, в т.ч. инновационной, должна соответствовать содержанию регулируемой сферы и иметь, с одной стороны, достаточно обобщающий ее проблематику, смысл, с другой – эта формулировка не должна дублировать цели политики другого уровня, т.е. социально-экономической или государственной политики в целом.

С учетом сказанного можно предложить следующее определение. Цель государственной инновационной политики состоит в обеспечении устойчивого развития всех сфер жизнедеятельности общества и, прежде всего, экономики, посредством производства новой конкурентоспособной продукции, экологически чистых энерго- и ресурсосберегающих технологий, системного укрепления и эффективного использования научно-технического и инновационного потенциалов страны.

Достижение данной цели предполагается через решение задач. В ряде анализируемых актов они представлены как направления инновационной политики.



Достарыңызбен бөлісу:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   26


©kzref.org 2019
әкімшілігінің қараңыз

    Басты бет