Т. 14. Местное управление и самоуправление в зарубежных странах (2 часа)



жүктеу 365.52 Kb.
Дата26.06.2018
өлшемі365.52 Kb.

Т.14. МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

(2 ЧАСА)

  1. Понятие местного управления и местного самоуправления.

  2. Модели местного самоуправления и управления.

  3. Формирование местных органов самоуправления и управления.

  4. Система, структура и формы деятельности местных органов.

  5. Компетенция органов местного самоуправления.

  6. Взаимоотношения муниципальных органов с центральной властью. Контроль государства за деятельностью муниципальных органов. Ответственность органов местного самоуправления.

1. Понятие местного управления и местного самоуправления.

В местных территориальных единицах также необходимы органы управления, которые бы эффективно решали вопросы местного значения. В связи с этим выделяют органы местного самоуправления и управления.



Местное самоуправление – это деятельность самого населения местной территориальной единицы и его выборных органов по управлению его делами.

Понятие «местное самоуправление» в странах современного мира обычно охватывает два вида органов: местный представительный орган, избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающий, как правило, решения по наиболее важным местным вопросам, а также исполнительный орган (мэр, бургомистр и т.д.), обычно призванный в первую очередь выполнять решения представительного органа и осуществлять оперативное управление (хотя на него могут быть возложены и некоторые общегосударственные функции).

Следует иметь в виду, что когда на органы местного самоуправления возлагаются некоторые задачи государственного управления, то в данном случае соответствующие органы действуют не в качестве местного самоуправления, они обязаны выполнять указания вышестоящих государственных органов.

Когда же они осуществляют функции местного самоуправления, государственные органы не вправе давать им обязательные указания по реализации их функций, за исключением случаев добровольного участия в финансировании государственных программ (образования, здравоохранения и т.д.). Тем самым осуществляется косвенное государственное руководство местным самоуправлением.



Местное управление – это управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления. Осуществляется оно, как правило, через назначаемые вышестоящей властью административные органы.

Правовое регулирование.

Вопросам местного управления и самоуправления посвящены отдельные статьи, главы конституций зарубежных стран, однако, как правило, эти тексты невелики по объему, а детальное регулирование происходит на уровне текущего законодательства.

В странах с федеративным политико-территориальным устройством национальные конституции регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного управления в основном на субъектов федерации.

Например, Основной закон ФРГ устанавливает, что «в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами» (п. 1 ст. 28).

В США функционирование местных органов регулируется исключительно штатами.

Совершенно противоположным примером является Мексика, где, в отличие от Индии, США, Германии и ряда других федеративных государств, местное самоуправление не дается на откуп субъектам федерации, а подробно регламентируется национальной конституцией.

Конституционное регулирование местного самоуправления в унитарных государствах по объему тоже неодинаково. Конституции некоторых государств (новейшие) посвящают местному самоуправлению целые главы и разделы. Так, специальная глава – Глава VIII «Местное самоуправление» – содержится в Конституции Японии 1947 г. Отдельные главы есть в конституциях Монголии 1992 г. (Глава 4. «Административно-территориальные единицы Монголии, их управление») и Болгарии 1991 г. (Глава 7. «Местное самоуправление и местная администрация»). В Конституции Испании 1978 г. имеется целый раздел о территориальной организации государства, в том числе о местном самоуправлении.

Определенной спецификой обладает правовое регулирование местного самоуправления в ряде англосаксонских стран. Так, важным элементом правового статуса местных органов в США являются муниципальные хартии, имеющиеся у большинства муниципалитетов данной страны. В Великобритании наряду с общими законами принимаются и так называемые «местные» или «частные» парламентские акты, каждый из которых адресован какому-либо конкретному муниципалитету. Подобные акты обычно принимаются по инициативе самого муниципалитета.

Деятельность местных органов в Великобритании и ряде других англосаксонских стран может регулироваться и «адаптивными» законами. Такой закон или его отдельные нормы вводятся в действие в отношении местных органов не автоматически, а лишь по просьбе соответствующих муниципальных советов путем принятия специальной резолюции.

Важно отметить, что в 1985 г. была принята Европейская Хартия о местном самоуправлении, которая обязательна для государств-членов Совета Европы. Она закрепляет понятие и важнейшие принципы местного самоуправления. Так, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами, собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного равного тайного прямого и всеобщего голосования. Эти советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами (которых следует отличать органов местного управления).

Можно выделить два важных принципа органов местного самоуправления: выборность и определенный комплекс реальных прав и возможностей, т.е. собственная компетенция, в рамках которой органы местного самоуправления обладают полной свободой действий.

2. Модели местного самоуправления и управления.

В мировой практике выделяют различные модели местного самоуправления и управления:

1) Страшун Б.А. выделяет две системы организации власти на местах:

- англо-американскую;

- европейскую1;

2) Чиркин В.Е. выделяет четыре системы:

- англосаксонскую;

- романо-германскую;

- иберийскую (испанскую);

- систему советов2;

3) Черкасов А.И.  различает три основные модели:

- англосаксонскую (английскую);

- континентальную (французскую);

- советскую.

Выделение данных моделей базируется на принципах, которые лежат в основе отношений различных местных органов как между собой, так и с вышестоящими властями.

В рамках англосаксонской (англо-американской) модели, получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и во многих других странах с англосаксонской правовой системой, местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.

Кроме того, для англосаксонской модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц.

Наряду с представительными органами в странах с данной системой (и в первую очередь в США) непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Значительными полномочиями здесь зачастую наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений.

Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также через суд.

В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение европейская либо континентальная (французская, романо-германская) модель. Она присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована она Турцией, Сенегалом и др. странами. Основная её черта – сочетание местного управления и самоуправления. Родоначальницей данной модели является Франция.

Континентальная модель напоминает иерархическую пирамиду, где происходит передача различных директив и информации и где на центральные власти активно работает целая серия агентов на местах. Указанная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим.

Для данной модели характерен административный контроль над деятельностью органов местного самоуправления. Он может выражаться в форме административной опеки и административного надзора.



Административная опека – предполагает, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу, пока не получат одобрения местного администратора, назначенного или уполномоченного сверху (префекта, губернатора, бургомистра и т.д.). В одобрении может быть отказано как по мотивам незаконности, так и нецелесообразности решения. В настоящее время система административной опеки встречается редко, представляя собой пережиток бюрократической централизации.

Административный надзор – ограничивается проверкой только законности решений органов местного самоуправления. Новой тенденцией является то, что администратору предоставляется возможность оспорить решение только в судебном порядке.

В Италии подобный надзор выражается, в частности, в предусмотренном ст. 130 Конституции праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований.

Областной орган, учреждаемый в порядке, установленном законом Республики, осуществляет также в децентрализованной форме контроль законности актов провинций, коммун и иных местных учреждений. В определенных законом случаях такой контроль может осуществляться путем предъявления органу, принявшему решение, мотивированного требования о пересмотре.

В рамках французской системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателем в качестве самоуправляющихся территориальных коллективов. В отдельных подразделениях, таким образом, представительные органы могут вообще отсутствовать.

Рассмотрим данную систему на примере Франции.

Реформой начала 80-х годов во Франции была снижена степень соподчиненности между различными уровнями местных органов. В соответствии с Законами 1983 г. были урегулированы вопросы разграничения компетенции самоуправляющихся коллективов и государства. Была значительно расширена сфера компетенции самоуправляющихся коллективов. Было установлено, что ни один территориальный коллектив не может осуществлять опеку над другим, за исключением строго ограниченных вопросов: регион над департаментом и коммунами в социальных вопросах, здравоохранении, сельском оснащении, школьном транспорте.

Франция имеет 5-звенную территориальную структуру, в качестве составных частей которой выступают (снизу вверх):

- коммуна,

- кантон,

- округ,

- департамент,

- регион.

Кантон и округ не являются территориальными самоуправляющимися единицами и не обладают органами местного самоуправления. Поэтому рассмотрим такие территориальные единицы как коммуна, департамент и регион.


Название территориальной единицы

Орган местного самоуправления

Орган исполнительной власти

Исполнительная власть органов местного самоуправления

Органы местного управления

(назначаемые из центра)

Коммуна

Муниципальный (коммунальный) совет – избирается жителями

Мэр,

избираемый муниципальным советом.

Одновременно является представителем Правительства.


Нет

(однако за деятельностью муниципальных советов коммун, входящих в состав округа, супрефектом округа осуществляется административный надзор: исполнение решений совета может быть приостановлено, если они противоречат законам республики)



Кантон

Представляет собой избирательные округа по выборам в генеральный совет департамента, судебные, налоговые и жандармские округа.

Округ

-

-

Супрефект

Департамент

Генеральный совет – избирается жителями

Председатель генерального совета, избираемый генеральным советом,

и его заместители (вице-председатели)

Префект (в 1982-1989 гг. назывался Комиссар Республики)

Назначается Президентом по рассмотрении кандидатуры в Совете министров

Регион

(некоторые регионы обладают специальным статусом)

Региональный совет – избирается жителями

Председатель регионального совета, избираемый региональным советом,

и его вице-председатели, другие члены бюро совета



Префект региона – им становится префект наиболее значительного департамента данного региона:

только контроль за законностью решений регионального совета, но фактически – более широкие полномочия: осуществление политики правительства в регионе.



Данная таблица содержит информацию о статусе органов местного управления и самоуправления после административной реформы 1982 г. В результате реформы префект перестал быть исполнительным органом департамента и не осуществляет административной опеки в отношении коммунальных и генеральных советов. Тем не менее его роль весьма значительна. Он олицетворяет государство и Правительство и информирует их обо всех событиях на подведомственной территории. Префект несет ответственность за соблюдение национальных интересов, законов и поддержание общественного порядка, руководит деятельностью государственных служб в департаменте или регионе. Несмотря на общую децентрализацию системы местного самоуправления, реформа не означает полного отсутствия контроля за местным самоуправлением со стороны государства. Так, все решения выборных органов в 15-дневный срок должны быть направлены представителю государства (префекту или супрефекту), который может передать их по мотивам незаконности в административный суд для аннулирования3.

В развитых демократиях различия между двумя рассмотренными выше моделями не носят принципиального характера, и можно даже говорить об определенном сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании, проведенных в 80-х годах). Функционирование обеих моделей строится на многих сходных принципах, свойственных современному демократическому государству. Основой системы местных органов здесь являются местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов.

Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) сходно как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о «смешанных» формах управления на местах.

Иначе обстоят дела в ряде развивающихся стран, где заимствованная у развитых демократий англосаксонская или же континентальная модель местного самоуправления выступает лишь в качестве внешней оболочки авторитарного по своей сути политического процесса, в рамках которого волеизъявление индивидуума на выборах имеет во многом несамостоятельный характер.



Иберийская система управления на местах существует в Бразилии, во многих испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании её уже нет. При иберийской системе местного самоуправления и управления население административно-территориальной единицы избирает совет и главное должностное лицо данной административной единицы (алькальда, регидора, префекта, мэра); иногда избирается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное должностное лицо избирается не населением, а советом. Префект (регидор и т.п.) одновременно является председателем совета, его исполнительным органом и утверждается правительством (президентом, министром внутренних дел) как его представитель в данной административной единице. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Таким образом, он сосредоточивает в своих руках основные рычаги местного руководства и обладает большой властью.

Особые формы местного управления существуют в условиях военных режимов. В административно-территориальные единицы, особенно крупные, назначаются военные губернаторы и коменданты, которые в свою очередь назначают офицеров в нижестоящие административно-территориальные единицы. Назначенные должностные лица осуществляют управление на основе единоначалия с применением методов военного регулирования.

3. Формирование местных органов самоуправления и управления.

Формирование представительных органов.

Региональные представительные органы обычно избираются населением соответствующей административно-территориальной единицы на срок от двух до шести лет. Так, срок полномочий шведских ландстингкоммун установлен в три года, германских крайстагов – в четыре года, французских генеральных советов – в шесть лет. Представительные органы среднего звена могут иногда формироваться и косвенным путем. В Венгрии, например, члены областных советов избираются на собраниях делегатов сельских и городских представительных органов.

В ряде развивающихся стран определенное число мест в представительных органах резервируется за лицами, выражающими различные социально-экономические интересы (например, в Сенегале, Марокко), а также за женщинами. Места в советах могут резервироваться и за представителями малоимущих слоев населения (например, в Индии).

Формирование исполнительных органов.

Существует обычно несколько способов формирования исполнительных органов на местах.

1) Местные представительные органы могут избирать исполнительный орган (чаще всего единоличный) непосредственно из своего состава.

В Великобритании ежегодно избираемыми исполнительными органами муниципальных советов являются их председатели, а исполнительными органами административно-территориальных единиц, имеющих титул города, – мэры и лорд-мэры, которые, как и «слабые» мэры в США, по существу, лишены реальных исполнительных функций. Их роль сводится в основном к председательствованию в соответствующем совете и представлению его вовне.

В ряде германских земель (Рейнланд-Пфальц, Саар и др.) местный исполнительный орган – бургомистр – избирается непосредственно советом, являясь его председателем. Здесь позиции главы исполнительного аппарата намного сильнее, чем в Великобритании. Это определяется, в частности, тем, что он имеет право опротестовывать решения совета и приостанавливать их исполнение. Бургомистр считается не только высшим должностным лицом местного управления, но и представителем правительства соответствующей земли.

Положение германского бургомистра, избираемого местным представительным органом, в определенной степени схоже с положением главы коммунальной администрации во Франции, где муниципальный совет коммуны на срок своих полномочий избирает мэра и 1-12 его помощников. Здесь мэр тоже выступает как бы в двойном качестве: исполнительного органа местного совета и представителя центрального правительства. Если, выступая в своем последнем качестве, мэр наносит вред кому-либо, то ответственность за его возмещение несет не коммуна, а государство. Распоряжением министра внутренних дел мэр может быть отстранен от должности на три месяца, а декретом правительства – вообще смещен со своего поста.

Избрание единоличного исполнительного органа непосредственно советом характерно и для таких европейских стран, как Австрия, Дания, Испания, и др. Избрание главы исполнительного аппарата (мэра, алькальда, майора) муниципальным советом практикуется также во многих латиноамериканских странах (например, в Мексике) и в некоторых государствах Востока (например, в Египте).

Местные советы могут формировать не только единоличные, но и коллегиальные исполнительные органы. В частности, в Италии представительные органы областей, провинций и коммун образуют исполнительные джунты, которые обычно несут ответственность за свою деятельность перед соответствующим советом. Коллегиальный исполнительный орган – магистрат – формируется на низовом уровне и в германских землях Гессен, Бремен, а также в городских общинах земли Шлезвиг-Гольштейн (города Киль, Франкфурт, Висбаден и др.). Он избирается местным представительным органом непосредственно из своего состава и обычно включает 6 - 12 членов, в том числе бургомистра.

2) В ряде стран исполнительный орган избирается непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции в системе местных органов, порождая подчас некоторые проблемы во взаимоотношениях с представительным органом. Ведь опираясь на прямой мандат со стороны избирателей, такой исполнительный орган может действовать весьма независимо. Его отношения с местными советами поэтому зачастую строятся на основе системы «сдержек и противовесов».

Например, в большинстве крупных городов США функционирует система «сильный мэр — совет». При такой системе избираемый населением (обычно на четыре года) мэр единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, отвечает за составление и исполнение местного бюджета, самостоятельно решает многие другие вопросы текущего управления, обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего. При «сильном» мэре, как правило, функционирует широкий штат профессиональных помощников, возглавляемый в некоторых городах главным администратором. Теоретически являясь лишь исполнительным органом муниципального совета, «сильный» мэр на практике действует как самостоятельный институт, оказывающий весомое влияние на основные направления политики муниципалитета.

Американскую систему «сильный мэр – совет» во многом напоминает система южногерманского совета, получившая распространение в землях Баден-Вюртемберг и Бавария. Главой исполнительного аппарата и одновременно председателем местного совета здесь является бургомистр (иногда обербургомистр), избираемый населением из числа профессионалов, выдвигаемых на партийной основе. Бургомистр, имеющий весьма прочные позиции в системе общинного управления этих земель, обладает широкими правами в планово-финансовой области, самостоятельно решает многие кадровые вопросы.

В Японии непосредственно населением избираются главы исполнительного аппарата всех административно-территориальных единиц: губернаторы в префектурах, мэры в муниципалитетах и старосты в деревнях. Глава местной исполнительной власти в Японии обычно обладает значительной самостоятельностью по отношению к соответствующему совету, что в функциональном плане весьма сближает его с прямым государственным управлением на местах.

Гораздо реже в мировой практике встречаются выборы непосредственно населением коллегиальных исполнительных органов. Примером здесь может служить Португалия, где коллегиальным исполнительным органом муниципалитета является муниципальная палата, члены которой избираются гражданами, проживающими на территории соответствующего муниципалитета. Согласно ст. 252 Конституции Португалии, председателем палаты становится лицо, возглавляющее партийный список, который получил наибольшее число голосов на выборах.

3) Исполнительный орган может назначаться сверху, а не избираться.

В Бельгии и Голландии, например, мэр (бургомистр) назначается главой государства по предложению соответствующего муниципального совета. Факт назначения бургомистра сверху призван подчеркнуть, что он является не только главой местной администрации, но и агентом центрального правительства, играющим немаловажную роль в осуществлении контроля над местными представительными органами.

4) В местном управлении может использоваться и «комбинированный» способ формирования исполнительных органов. Значительным своеобразием отличается, например, система «совет – управляющий», получившая распространение в США, преимущественно в городах средних размеров. В рамках данной системы избираемый чаще всего самим советом мэр не пользуется реальной властью, выполняя в основном представительские функции. Реальную исполнительную власть здесь осуществляет профессиональный управляющий, нанимаемый на определенный срок муниципальным советом и руководящий работой исполнительного аппарата. Он, в частности, нанимает и увольняет руководителей всех муниципальных отделов и служб, вносит в совет свои предложения по вопросам городского управления. Функции муниципального совета и мэра при такой системе носят в значительной степени политический характер, поскольку они определяют общую политическую линию муниципалитета, принимают постановления и бюджет, которые осуществляются управляющим.

Система «совет – управляющий» направлена на то, чтобы построить управление городом по таким же принципам, по которым функционирует эффективная частная корпорация, отделив при этом политику от администрации. Ее преимущество заключается в том, что исполнительные функции здесь осуществляются профессионалом, хорошо разбирающимся в проблемах городского управления. Кроме того, она позволяет сконцентрировать внимание мэра на стратегических и политических вопросах городского развития, освободив его от выполнения сложных, поглощающих основную часть времени и требующих высокой компетенции функций оперативного управления административным аппаратом. В то же время такая система считается неадекватной для крупных городов (прежде всего с политической точки зрения), поскольку она придает слишком большой вес профессиональным администраторам в ущерб выборным политикам, реально представляющим местное население, искажая, таким образом, волю избирателей, продемонстрированную на выборах.

Институт муниципальных управляющих (менеджеров) получил распространение также в Германии, Норвегии, Швеции, Финляндии и ряде других стран.



4. Система, структура и формы деятельности местных органов.

Система местных органов.

Система местных органов строится в соответствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных – чаще всего к компетенции субъектов федерации.

Страны современного мира могут иметь двухзвённую (Дания, Финляндия, Япония), трехзвенную (Италия), четырехзвенную (Германия), а также пятизвенную (Франция) систему административно-территориального деления.

Низовое звено образуют, как правило, отдельные населенные пункты (город, деревня, поселок). Низовыми единицами могут быть также группа деревень, городские районы (во многих крупных городах мира), даже кварталы. Своеобразной низовой единицей являются также кочевое племя или род (как в Мали, Нигере).

Среднее звено административно-территориального деления составляют вышестоящие единицы (например, области и провинции в Италии, префектуры в Японии, кантоны, округа, департаменты и регионы во Франции).

Свои представительные органы создаются далеко не в каждой административно-территориальной единице. Так, во Франции подобных органов нет в кантонах и округах. Не формируются представительные органы и в германских округах, польских воеводствах, болгарских областях.

Определенным теоретическим обоснованием подобного положения дел в странах с континентальной моделью местного управления (и прежде всего во Франции) является проводившееся здесь различие между «искусственными» и «естественными» территориальными подразделениями. Длительное время считалось, что лишь «естественные» образования имеют права территориальных самоуправляющихся коллективов и в обязательном порядке формируют свои представительные органы. В «искусственных» же образованиях местных представительных органов вообще может не быть, а управление в них может осуществляться исключительно представителями центрального правительства. В настоящее время указанное различие в известной степени теряет свое значение.

В некоторых мелких островных государствах с небольшим населением административно-территориальное деление вообще отсутствует. Нет его в городе-государстве Сингапур.

В некоторых странах возможно функционирование в однопорядковых административно-территориальных единицах различных типов представительных органов.

Так, в графствах США формируются два основных вида советов: комиссионерный совет и совет контролеров. Комиссионерные советы, получившие распространение приблизительно в 80% американских графств, избираются непосредственно местным населением. Они обычно состоят из трех - пяти человек, которые, как правило, избираются исключительно для работы в данном органе без права занимать какие-либо другие должности. Советы контролеров получили распространение в штатах Нью-Йорк, Нью-Джерси, Мичиган, Висконсин и Иллинойс. Они формируются из выборных должностных лиц муниципалитетов и тауншипов (городов-спутников), входящих в графство. Члены таких советов обычно выполняют свои обязанности по совместительству.

Некоторые крупные города могут совмещать в себе как региональный, так и низовой уровень управления. Например, территория Парижа охватывает два разных территориальных коллектива: коммуну Парижа и департамент Парижа, причем деятельность этих коллективов регулируется решениями ассамблеи, именуемой Советом Парижа. Отдельные города считаются также субъектами федерации (Бремен, Гамбург и Берлин в Германии).



На низовом уровне управление осуществляется чаще всего посредством муниципалитетов. Под муниципалитетом обычно понимают общину, управление которой построено на началах местного самоуправления и которая обладает статусом юридического лица.

Крупные города часто делятся на округа (районы), в рамках которых формируются свои советы. В этих городах обычно функционируют два уровня управления: общегородской и районный (Париж, Брюссель и др.). В таких, например, крупнейших французских городах, как Париж, Марсель и Лион, наряду с общегородским муниципальным советом функционируют и окружные советы (Париж разделен на 20 округов, Марсель на 16, а Лион на 9).

Форма работы и структура местных представительных органов.

Основной формой работы местных представительных органов являются сессии. В низовых административно-территориальных единицах они обычно созываются чаще, чем в вышестоящих единицах. Во Франции муниципальные советы коммун собираются на очередные сессии четыре раза в год, в то время как генеральные советы департаментов – лишь два раза в год. В Великобритании советы графств собираются на сессионные заседания ежеквартально, а нижестоящие советы – ежемесячно.

Кроме очередных могут созываться внеочередные (чрезвычайные) сессии, которые обычно проводятся по требованию правительства через соответствующего представителя государственной администрации на местах, определенного числа членов представительного органа, а также по инициативе исполнительного органа. На таких сессиях, как правило, рассматриваются лишь вопросы, для решения которых они специально и созываются.

В пределах своей компетенции местные представительные органы образуют постоянные и временные комиссии (комитеты), которые могут быть отраслевыми, функциональными и территориальными.



Отраслевые комитеты обычно создаются по конкретным направлениям муниципальной деятельности (здравоохранение, образование и т.п.).

Функциональные комиссии формируются по каким-либо общим, комплексным вопросам (комитет кадров, юридический комитет, комитет общих вопросов и др.).

Территориальные комиссии объединяют советников, избранных от определенного района, и отвечают за его комплексное развитие.

Комиссии чаще всего выполняют лишь подготовительные, контрольные функции (особенно в странах с континентальной моделью местного управления). В ряде же стран (Великобритания, в штатах США и землях Германии – отдельные виды комиссий) они наделяются и распорядительными функциями. Так, в Великобритании комитеты руководят многими направлениями муниципальной деятельности, играя фактически роль исполнительных органов, поскольку совет, как правило, делегирует им многие свои полномочия.

Процедура заседания совета зачастую сводится к одобрению или же отклонению отчетов, рекомендаций различных комитетов.

Помимо выборных советов составной частью местного самоуправления (муниципального управления) являются исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. Используется и более широкое понятие – «исполнительный аппарат», который включает в себя как собственно исполнительный орган общей компетенции (коллегиальные исполнительные органы, бургомистры, мэры и т.д.), так и подчиненные ему органы специальной компетенции (департаменты, бюро, инспектуры и пр.).

Исполнительный орган может осуществлять и некоторые функции государственной администрации (особенно на низовом уровне). Это указывает на двойственное положение исполнительного органа, который рассматривается, с одной стороны, как составная часть местного самоуправления, а с другой – как низовое звено исполнительной вертикали, представитель правительства, ответственный за осуществление порученных ему дел (таких, как регистрация актов гражданского состояния, реализация на подведомственной территории различных общегосударственных нормативных актов, обеспечение порядка и безопасности и т.п.). В таком двойном качестве выступают, например, мэр во Франции, Италии, Японии и ряде других стран, ландрат в уездах земель Германии.



5. Компетенция органов местного самоуправления.

Способы регулирования компетенции местных органов.

Полномочия местных органов обычно закрепляются специальными законами, а также законами, регулирующими различные отрасли государственного управления. В самом общем виде они могут устанавливаться и в конституциях. В федеративных государствах полномочия (компетенция) местных органов чаще всего регулируются актами субъектов федерации. В англосаксонских странах, в первую очередь в Великобритании, важным источником компетенции местных органов являются судебные прецеденты, во многом конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламента.

Порядок предоставления полномочий местным органам неодинаков в различных странах.

Например, в США, Великобритании и многих других англосаксонских странах утвердился принцип «позитивного регулирования» деятельности местных органов: объем полномочий последних здесь устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы, таким образом, вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом. В противном случае действия местных властей могут быть признаны совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными.

Так, в США этот принцип нашел отражение в «правиле Диллона», в соответствии с которым любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципальных корпораций и спорные положения отрицаются. Учитывая вышеуказанный принцип, муниципалитеты, разрабатывающие свои хартии, обычно стремятся как можно подробнее и точнее зафиксировать в них свои полномочия.

Аналогично и в Великобритании местные органы имеют лишь те полномочия, которые непосредственно предоставляются им парламентскими статутами, что отражает типично британский подход к местному управлению как инструменту национальной политики. Для получения каких-либо дополнительных полномочий местные органы в Великобритании вправе обратиться в парламент с просьбой об издании им необходимого «частного» закона. Подобная процедура зачастую является слишком длительной и сложной. Требуемые же полномочия порой могут быть приобретены и более легким способом. Достаточно лишь обратиться к государственному секретарю соответствующего департамента, который вправе издать указ (впоследствии подлежащий утверждению парламентом), предоставляющий местному органу соответствующие полномочия.

В странах континентального права получил распространение и принцип «негативного регулирования», в соответствии с которым местные органы вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Объем и содержание полномочий местных органов здесь, таким образом, обусловливаются остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено государственным органам.

Так, в п. 2 ст. 28 Основного закона ФРГ предусмотрено, что «общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под собственную ответственность все дела местного сообщества». Комментируя данную статью, Федеральный конституционный суд указал, что коммунальным органам должно быть гарантировано право заниматься всеми местными делами, которые по закону не предоставлены другим органам управления. В еще более развернутом виде данный принцип закрепляется в конституциях земель. В частности, в соответствии с п. 1 ст. 137 Конституции земли Гессен общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе их собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона.

Компетенция местных органов и её классификация.

Компетенция местных органов охватывает в первую очередь финансово-экономические полномочия, главными из которых являются принятие местного бюджета, местное планирование, регулирование деятельности в сфере муниципального хозяйства. Местные органы отвечают также за коммунальное обслуживание населения, охрану окружающей среды.

В коммунальной и транспортной сфере можно выделить такие полномочия как развитие транспорта и регулирование дорожного движения, санитария, канализация, очистка улиц и т.д.

К полномочиям в социальной сфере относится строительство дешевого жилья для бедных, школ, больниц, библиотек и т.д.

Местные органы несут ответственность за охрану общественного порядка, устанавливая правила поведения в общественных местах, распоряжаясь местными полицейскими силами.

В самом общем виде в законодательстве стран современного мира полномочия местных представительных органов обычно подразделяются на обязательные и факультативные («добровольные»).

К обязательным относятся те, которым придается общегосударственное значение и которые должны исполняться в обязательном порядке. В число таких полномочий входят водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц и др.



Факультативные полномочия, как правило, реализуются местными властями по своему усмотрению, в зависимости от конкретных финансовых возможностей. К ним обычно относятся те, которые связаны с различными социальными и культурными функциями, такими, как содержание общественных парков, библиотек, посадка деревьев, строительство домов для бедных и инвалидов и т.д.

Общая тенденция во многих странах заключается в сокращении собственно коммунальных дел и расширении обязательных полномочий, что отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач, которые имеют общегосударственное значение.

Конституционное право некоторых стран предусматривает и совместную с центром или же субъектом федерации компетенцию местных органов. Так, согласно голландскому законодательству, полномочия муниципалитетов могут выполняться автономно или же в соответствии с системой «совместного властвования».

6. Взаимоотношения муниципальных органов с центральной властью. Контроль государства за деятельностью муниципальных органов. Ответственность органов местного самоуправления.

Прямое государственное управление и местные органы.

Прямое государственное управление на местах может функционировать как преимущественно только на региональном уровне (что характерно для большинства западных государств с континентальной моделью местного управления), так и во всех административно-территориальных единицах (что типично для многих развивающихся стран).

В Италии, например, представителем центра в области является правительственный комиссар, имеющий резиденцию в главном городе области, руководящий деятельностью государственной администрации и координирующий ее с деятельностью, осуществляемой областью. В итальянских провинциях функционируют префекты. Они возглавляют и координируют деятельность государственных служб на соответствующей территории, осуществляют надзор за органами местного самоуправления, контролируют процесс управления в таких отраслях как юстиция, полиция, железные дороги и т.д.

Гораздо реже в западных демократиях встречается местное государственное управление непосредственно на низовом уровне.

В развивающихся странах, отличающихся значительной степенью централизации власти по сравнению со странами Запада, прямое государственное управление на местах часто охватывает все уровни административно-территориального деления.

Так, представители центральной власти на местах играют значительную роль в странах Латинской Америки. На региональном уровне здесь обычно функционируют губернаторы, обеспечивающие выполнение решений правительства и местного представительного органа (в этом качестве они действуют как главы местной администрации). Они также руководят деятельностью различных административных служб на департаментском (провинциальном) уровне, назначают и смещают соответствующих должностных лиц, действуют от имени департамента (провинции) и представляют ее в административных и судебных делах, содействуют надлежащему отправлению правосудия. В конституционном законодательстве может предусматриваться и возможность использования вооруженных сил в случае, если нормальное осуществление губернатором своих полномочий станет по каким-либо причинам невозможным. Так, в ст. 195 Конституции Колумбии 1886 г. предусмотрено, что в таком случае губернатор может потребовать содействия вооруженных сил и соответствующий воинский начальник обязан повиноваться его распоряжениям, если только не имеется каких-либо специальных распоряжений Правительства по этому вопросу.

Прямое государственное управление на местах в определенных административно-территориальных единицах может осуществляться и без представительных органов.

Например, в округах Германии (за исключением земли Бавария и одного из округов земли Рейнланд-Пфальц) представительные органы не формируются, а управленческие функции поручаются правительственным президентам, назначаемым исполнительной властью земли и непосредственно подчиненным министру внутренних дел. Правительственному президенту подчинены правительственный президиум, состоящий из назначаемых чиновников, а также отраслевые органы управления.

В Болгарии управление областью осуществляется областным управляющим, назначаемым Советом Министров. Областному управляющему в его деятельности помогает областная администрация. В соответствии с п. З ст. 143 Конституции областной управляющий обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов, законности и общественного порядка и осуществляет административный контроль.

Как показывает практика, не всегда четко можно провести различие между прямым государственным управлением на местах и исполнительными органами местного самоуправления (местной администрацией). Так, ст. 181 Конституций Колумбии 1886 г. записано, что в каждом департаменте действует губернатор, который одновременно является представителем Правительства и главой местной администрации. Губернатор японской префектуры, хотя и избирается местным населением и считается главой местной администрации, выполняет целый ряд важных общегосударственных функций.

Во многих странах (и прежде всего западноевропейских) тем не менее наблюдается тенденция к отделению государственной администрации от местной (особенно на региональном уровне).

В данном отношении, в частности, показателен пример Франции, где с принятием в 1982 г. Закона о децентрализации были весьма четко разделены функции прямого государственного управления на местах и местной администрации. Раньше полномочия местной администрации в департаментах и регионах, по существу, возлагались на префектов. С упразднением должности префекта его функции как исполнительного органа соответствующей административно-территориальной единицы были переданы председателям генеральных (на уровне департамента) и региональных советов. Вместо должностей префекта и супрефекта (соответствующие титулы, правда, сохранены в качестве рангов государственных чиновников) были введены должности комиссара республики и его заместителя, которые стали функционировать исключительно как представители центра на местах.

Комиссар республики назначается (как и раньше префект) декретом президента по представлению главы правительства и министра внутренних дел. По протоколу он продолжает оставаться первым в соответствии с иерархией должностным лицом в департаменте и регионе. Он, как правило, присутствует на официальных церемониях, представляя правительство в целом, премьер-министра, а также каждого министра в отдельности. Комиссар республики считается доверенным лицом министра внутренних дел и в этом качестве от имени правительства распоряжается полицией и руководит деятельностью периферийных правительственных служб. Он ведет переговоры от имени государства, подписывает все акты и контракты, заключаемые между государством и различными юридическими лицами на соответствующей территории, представляет государство в судебных инстанциях. Для обеспечения порядка он может прибегнуть в случае необходимости к использованию вооруженных сил. Наряду с подразделениями полиции он вправе привлекать к выполнению задач по восстановлению общественного порядка и части жандармерии – военизированной полиции, находящейся в подчинении министра обороны. Выполняет комиссар и некоторые судебные функции в случаях, когда имеет место правонарушение, затрагивающее интересы безопасности государства. Кроме того, комиссар республики принимает непосредственное участие в разработке государственного плана развития соответствующей территории, следит за его исполнением, распределяет средства в рамках различных программ экономического и социального развития. Он располагает также весомыми полномочиями в таких областях, как охрана окружающей среды, миграция населения, и др.

Контроль государства за деятельностью местных органов.

Свои полномочия местные органы осуществляют, как правило, под более или менее строгим контролем со стороны центральных властей. В странах с континентальной моделью местного управления подобный контроль осуществляется в значительной степени через представителей прямого государственного управления на местах.

Так, во Франции вплоть до начала 80-х годов весьма жесткий контроль за деятельностью коммунальных и департаментских органов осуществлял префект департамента, который был наделен весьма широкими контрольными полномочиями, включая право отстранять мэров, отменять решения соответствующих советов. Закон 1982 г. изменил систему контроля за деятельностью местных органов. Эти изменения выразились прежде всего в ослаблении опеки над последними, а также в повышении возможности судебного обжалования. Осуществлявшийся префектами контроль за актами местных органов был заменен правом их опротестования в административных трибуналах. Теперь судебный орган, а не государственный чиновник вправе отменять акты местных представительных органов, а также воспрепятствовать их применению путем вынесения постановления об отсрочке исполнения. В случае же обнаружения каких-либо нарушений в местном бюджете, например игнорирования расходов, являющихся обязательными для местных властей, префект вправе обратиться в орган финансового контроля – региональную счетную палату.

Общий контроль за местными органами в унитарных государствах осуществляется центральным правительством (как правило, в лице одного или нескольких министерств). Во Франции, Италии, например, этими органами ведает министерство внутренних дел, в Японии – министерство по делам местного самоуправления. В федеративных государствах деятельность местных органов контролируется, как правило, субъектами федерации.



Формы влияния государственной власти на местные органы:

  • Прямое регулирование деятельности путем принятия законов и других актов.

Важным средством контроля со стороны центральных министерств является издание различных циркуляров, устанавливающих стандарты для соответствующих местных служб. Зачастую в циркулярах толкуется новое законодательство, разъясняются те или иные аспекты правительственной политики, предъявляются требования к отчетности местных органов.

  • Административный контроль.

Выражается, прежде всего, в праве утверждать некоторые акты и санкционировать определенные действия местных представительных органов, а также смещать определенных должностных лиц местного управления. Административный контроль может выражаться в форме административной опеки либо административного надзора (о чем было сказано выше).

Одним из действенных средств контроля служит непосредственное инспектирование деятельности местных органов различными министерствами. В некоторых государствах (например, в Великобритании, Скандинавских странах) контроль за определенными сферами деятельности местных органов (и в первую очередь – за финансами) осуществляют специальные контролеры – омбудсмены, – которые имеют право ставить вопрос об ответственности должностных лиц муниципалитетов за неправильное осуществление финансово-бюджетных и некоторых иных полномочий.



  • Финансовый контроль.

Финансовая база местных органов обычно складывается из их собственных доходов, а также поступлений из государственного бюджета. Косвенное управление происходит через финансовую зависимость от центральной власти, выражаемую в субсидировании местных органов. Часто решения местных органов, связанные с налогами, муниципальной собственностью, денежными расходами и т.п. требуют утверждения центральной властью.

  • Судебный контроль.

Наиболее развит он в странах англосаксонского права, где решения местных органов часто оспариваются в судебном порядке. Если правительство в этих странах считает, что тот или иной местный орган не осуществляет свои функции надлежащим образом, оно вправе обратиться в суд с требованием об издании судебного приказа, запрещающего местному органу те или иные действия или, наоборот, обязывающего его произвести определенные действия. Суды здесь в ходе рассмотрения конкретных дел имеют право толковать акты местных властей и объявлять их незаконными.

Так, судебный контроль американских штатов над местными органами обычно осуществляется путем вынесения судами следующих решений:

- судебного приказа должностному лицу органа местного управления о выполнении требований истца;

- судебного запрета решения или какого-либо другого незаконного действия местных органов или их должностных лиц.

Кроме того, обладая правом конституционного надзора, суды существенно влияют на полномочия местных органов управления.

В некоторых странах инициатива по обжалованию каких-либо решений или действий местных органов может принадлежать непосредственно населению.

Так, в Швеции граждане вправе обжаловать решения местных представительных органов в судебном порядке, а решения их исполнительных органов – в комитеты по рассмотрению жалоб, образуемые местными советами.

Реальные возможности местных органов самостоятельно осуществлять свои функции ограничиваются не только контролем со стороны центра и их финансовой зависимостью от последнего, но и деятельностью на местах полуавтономных организаций (различных публичных корпораций, агентств по региональному планированию и развитию и т.п.), которым зачастую передается право выполнять отдельные функции местных органов.

Сужению реальной компетенции местных органов способствует и функционирование на местах региональных отделов центральных министерств и ведомств.

Например, в Великобритании региональные отделы министерства по охране окружающей среды занимаются жилищными делами, транспортом, планированием; отделы министерства здравоохранения и социального обеспечения – вопросами медицинского обслуживания; отделы министерства промышленности – стимулированием развития новых промышленных центров, модернизацией промышленности; отделы министерства по делам занятости – вопросами использования рабочей силы и т.д.

Во французском праве подобные отделы получили название «государственные периферийные службы». Они отвечают за проведение на местах политики, определяемой центральным аппаратом управления, за поддержание контактов с населением, принятие оперативных решений.

В некоторых странах управление определенными отраслями местной жизни выделяется из компетенции советов и осуществляется по специальным округам. Специальные округа управляют отдельными местными службами.

В США выделяют по функциональному признаку 19 основных типов специальных округов: санитарные, дренажные, по водоснабжению, охране почв, жилищному и дорожному строительству, ирригации и охране вод, электроснабжению, здравоохранению и др. Абсолютное большинство специальных округов является строго целевым по своему назначению. В каждом специальном округе создается руководящий совет (три - семь человек), который либо избирается населением, либо назначается штатными или местными властями. Границы специальных округов часто не совпадают с границами традиционных административно-территориальных единиц. Специальные округа могут занимать самую разную площадь: от небольшой территории (охватывающей чаще всего сельскую местность) до нескольких графств. Специальный округ может выходить за пределы какого-либо одного штата. В таком случае специальные округа учреждаются совместно двумя или более штатами, которые заключают специальное соглашение, утверждаемое конгрессом.

Специальные округа обычно создаются для деполитизации той или иной сферы деятельности, а также для предоставления населению таких услуг, которые по каким-либо причинам (например, финансовым) не предоставляются органами местного управления.



Ответственность.

В законодательстве обычно предусматривается применение определенных санкций к местным органам в случае ненадлежащего выполнения ими своих функций. Такими санкциями могут быть:

- отстранение от должности глав местной администрации, муниципальных служащих;

- наложение на них различных взысканий;

- отмена актов местных органов;

- передача полномочий правительственным агентам на местах;

- отмена субсидий;

- Наиболее радикальной из возможных санкций является роспуск местных советов, что в большей мере характерно для стран с континентальной моделью местного управления, например для Франции, Италии, Португалии, Венгрии.

Например, ст. 126 Конституции Италии: Областной совет может быть распущен, если он совершает действия, противоречащие Конституции, или серьезные нарушения закона или не выполняет предложения Правительства сместить джунту или ее председателя, совершивших аналогичные действия или нарушения.

Совет может быть распущен, если вследствие отставок или невозможности образовать большинство он не в состоянии функционировать.

Он может быть распущен также по соображениям национальной безопасности.

Роспуск предписывается мотивированным декретом Президента Республики по заслушивании комиссии депутатов и сенаторов по областным вопросам, образуемой в соответствии с правилами, установленными законом Республики.



В Великобритании же крайней мерой наказания местного представительного органа за неисполнение тех или иных функций является лишь передача определенных его полномочий и служб соответствующему министерству и назначаемым им чиновникам.


1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. В 4 т. Т. 2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. – М.: БЕК, 1996. – С. 699.

2 Чиркин, В.Е. Государствоведение: Учебник / В.Е. Чиркин. – М.: Юристъ, 1999. – С. 381; Чиркин, В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник / В.Е. Чиркин. – М.: Юристъ, 2002. – С. 350.

3 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть: Учебник / Рук. авт. кол. и отв. ред. Б.А. Страшун. – 3-е изд., пересмотр. и доп. – М.: Норма, 2008. – С. 423-424.





Достарыңызбен бөлісу:


©kzref.org 2017
әкімшілігінің қараңыз

    Басты бет