Учебно-методический комплекс дисциплины «местное самоуправление» для студентов направления подготовки 101100. 62 Гостиничное дело Лекции 12 часов



жүктеу 2.65 Mb.
бет2/9
Дата21.04.2019
өлшемі2.65 Mb.
түріУчебно-методический комплекс
1   2   3   4   5   6   7   8   9
Тема 2. История местной власти в России

Российское МСУ имеет и давние традиции, и глубокие корни. История отечественного МСУ – это история борьбы интересов центра и мест, борьбы процессов централизации и децентрализации, борьбы принципов территориального и отраслевого управления. Рассмотрим историю местной власти в России с точки зрения формирования состава и структуры органов власти на местах, их взаимодействия с центральной властью, воздействия Центра на места, т.е. муниципальной политики.


Вечевое самоуправление

Как известно Киевская Русь образовалась в IXв. в результате слияния Новгорода и Киева под властью киевского князя. Потомки Рюрика перенесли столицу из Новгорода в Киев. Великий князь киевский назначал на княжение своих людей в другие земли. Власть князя опиралась на дружину. Наиболее знатная часть дружины князя трансформируется в боярский совет, который со временем преобразуется в самостоятельный и важный политический орган со своими лидерами, интересами и пр. И князь, и боярский совет черпали свою власть в решениях народного городского собрания (веча), института, повсеместно распространенного в древней Руси.

В Киевской Руси сочетались 3 начала:

- монархическое (князь),

- аристократическое (боярский совет, позже – дума),

- демократическое (вече).

Основные функции князя – оборона и правосудие, на практике он везде, кроме Новгорода, Пскова и Хлынова (Вятка), осуществлял также функции главы исполнительной власти. Ни одно решение князя не принималось без обсуждения с боярским советом. Вече в принципе могло решить любой вопрос города и княжества, в т.ч. избрать и изгнать князя.

Базовой социальной единицей древнерусского общества была большая семейная община (не род и не племя) – промежуточное социальное звено между семьей и родом, основанное на сотрудничестве в течение 3-х и более поколений. Семья – это родственники (15-20 человек), жившие в одном доме, главным в семье считался старейшина. Несколько семей составляли соседскую общину, которую называли миром. Членство в общине было добровольным. Общинники были связаны круговой порукой: все участвовали в уплате «дикой виры» (штраф за убийство). Именно сельская община стала фундаментом русского МСУ.



Система управления Новгородом.

Вершины власти вече достигло в Новгороде. История российского городского самоуправления восходит к ХIв. к вольному городу Новгороду Великому, к новгородской боярской республике. В 1102г. новгородское вече отослало представителей Киева, объявив “… ежели киевский князь о двух головах, то пусть приходит и владеет нами”, и стало само избирать своих посадских, которые управляли новгородской республикой.

Новгород управлялся через систему вечевых органов, т.е. через систему народных собраний. Это были общегородские вечевые собрания, вечевые собрания частей города (стороны, концы, улицы). Формально вече было высшим органом власти (каждое на своем уровне), решавшим важнейшие вопросы политики, экономики, военного положения и т.д. Говоря современным языком, вече представляло собой форму прямой демократии, где решения принимались населением непосредственно.

Имели право принимать участие в собраниях веча все свободные граждане города, но голосовать могли только мужчины, являющиеся главами семейств. Решения на вече принимались единогласно: меньшинство подчинялось большинству.

Правителями, начальниками, или, как принято говорить высшими должностными лицами “Господина Великого Новгорода” являлись посадник, тысяцкий, архиепископ и князь. Все они избирались вечем: посадник с 1196г., тысяцкий чуть позже, епископ со второй половины ХIIв. (позже его стали называть архиепископом). До этого посадник и тысяцкий назначались князем, а епископ - русским митрополитом.

Посадник избирался вечем на срок 1 – 2 года и являлся, по сути, главой исполнительной власти города, что-то вроде всенародно избираемых мэров городов. Он руководил деятельностью всех должностных лиц, вместе с князем ведал вопросами управления и суда, командовал войском, руководил вечевым собранием и “Осподой” (хотя на заседаниях боярского совета председательствовал архиепископ).

Тысяцкий занимался вопросами торговли и торгового суда, возглавлял народное ополчение.

Главная функция архиепископа – духовное главенство в церковной иерархии. Кроме этого архиепископ ведал международными делами, был хранителем государственной казны, контролером торговых мер и весов.

В середине ХIIв. должность новгородского князя стала выборной. В 1136г. вече лишило князя и его свиту права владеть землями в пределах новгородской земли. В 1196г. привилегия новгородцев выбирать себе князя была узаконена собором русских князей (при условии, что кандидаты будут из рода рюриковичей).

Избранный на вече князь приглашался гражданами на княжение, выполнял функции главнокомандующего и организатора защиты города. Вместе с посадником он осуществлял судебные полномочия. Деятельность князя регулировалась договором (рядом) между ним и городом. В договорах также закреплялись обязательства сторон, судебно-административные и финансовые отношения. Князь не имел права на всей территории новгородской земли иметь какие-либо источники дохода, независимые от города.

Города и волости “Господина Великого Новгорода” делились на сотни (заметим, что сотня в данном случае не количественное деление по 100 человек, а единица корпоративного деления: суконная сотня, торговая сотня, черная сотня), потуги, погосты во главе с сотскими и старостами, избиравшимися соответствующим вечем. В самом Новгороде также имелись избираемые старосты концов (внутригородских районов на современном языке) и улиц.

Итак, в ХII-XVвв. Новгород являлся державной самоуправляющейся общиной, представлявшей из себя соединение мелких и крупных миров: от улиц, через сотни и концы до Новгорода. Властная пирамида строилась снизу вверх. «Законодательными» органами были народные собрания (вече). Вопросы на новгородское вече готовились и предварительно рассматривались специальным органом «осподой» (советом господ), объединявшим в себе древние боярские думы и городских старейшин. Исполнительную власть в городе возглавлял посадник, которому помогал целый штат чиновников. Наконец, военным и судебным начальником был князь. Все должностные лица избирались населением города. Так Новгород управлялся до 1478г.

Подобным же образом управлялись также и Псков, и Вятка (Хлынов).

Причинами развития самоуправления в Новгороде в отличие от других земель и городов были:

Территориальное положение: центр огромной территории, где развивалось ремесло и предпринимательство,

Близость к водным торговым путям вела к тому, что промышленность и торговля, а не сельское хозяйство стали базой экономики и быта, отсюда проистекало уважение индивидуальных свобод и договоров,

Усобицы в XIIв. на Руси резко снизили авторитет князя.

Гарантиями новгородского самоуправления являлись:

- избрание высшей городской администрации всем правоспособным населением,

- договора с князьями.


Местная власть в XV –XVII веках

В XII-XIIIвв. Русь представляла собой конфедерацию уделов, которые постоянно воевали друг с другом (междоусобица). Хотя формально главой государства считался Великий князь Владимирский, но реальной властью он обладал только в собственных землях, в остальных уделах властью обладали удельные князья, которых посадил на княжение в удел Великий князь, но которые превратились в феодального собственника (земля давалась «в отчину», становилась собственностью удельного князя и переходила по наследству его потомкам), управляющего и распоряжающегося своим уделом и получающего с него доход. Как результат, удельные княжества в ХIIIв. по одному были покорены монголо-татарами, русское государство стало полностью зависеть от Золотой орды: русские княжества платили дань орде, правитель орды (хан) выдавал ярлыки на великое княжение, т.е., на управление русскими землями. В ХIVв. происходит собирание русских земель вокруг Москвы, которое связывают с именами Ивана Калиты, Ивана Великого (Иван III), Василия III. При Иване III Русь снова становится независимой (1480г.), и о ней уже можно говорить как о едином Московском государстве. Это государство имело свои органы власти, свои интересы, проводило свою политику, в т.ч. на местах.

Собирание земель происходило путем переговоров, путем завоевания уделов, путем расширения территории на восток. Завоеванные удельные княжества и присоединенные на востоке территории становились собственностью государства, а земли, присоединенные в результате переговоров, как правило, отходили к государству после смерти удельного князя. Собирание земель, отражение внешней агрессии требовали построения жестко централизованного государства. Местная политика (как не раз в будущем) служила именно этой цели, т.е. построение системы местного управления не являлось ни государственным приоритетом, ни служило интересам местного населения, а только обслуживало государственные интересы, а поэтому происходило под постоянным контролем государства.

Главой Московского государства являлся Великий князь московский. Говоря современным языком, Великий князь – это доминирующий актер в процессе формирования и исполнении государственной политики вообще, в т.ч. на местах. Великий князь обладал военной властью, контролировал основные ресурсы государства (казну, земли), его интересы отождествлялись с государственными интересами. За службу он давал в собственность земли (поместье), так образовывалось сословие служивого дворянства – опора Великого князя в противоборстве с боярами и оставшимися удельными князьями.

При Великом князе действовал совещательный аристократический орган – Боярская дума. Бояре, конечно, имели свои интересы: получить максимальный доход со своих земель, но их власть и ресурсы были несопоставимыми с государевыми.

Административно-территориальное устройство Московской Руси было следующим: самая большая территориальная единица – княжеский удел была разделена на административные округа (уезды), в которые входили города, а также сельские сообщества (миры), называемые волостями.

Система управления на местах сильно зависела от рода земель, которые делились в уделе на: приписываемые княжескому двору (дворцовые земли); те, которые отдавались в частное владение (боярские или церковные земли); те, которые сдавались в пользование горожанам и крестьянам (тягловые или черные земли).

К местному управлению относились земли, не входившие в дворцовые. Местное управление осуществлялось наместниками, назначаемыми в уезды и города, и волостелями, назначаемыми в волости (обычно волость управлялась независимо от наместника). Наместники и волостели являлись представителями верховной власти, назначались князем. Они осуществляли административные, судебные и финансовые полномочия, опираясь на подчиненный им аппарат: так судебные функции непосредственно исполняли тиуны, доводчики, праведники и пр., причем эти люди не состояли на государевой службе, а были дворовыми людьми или холопами наместников и волостелей. Главной целью такого местного управления было максимальное извлечение доходов из управляемого округа, т.е., действия управляющих лиц были направлены на сбор податей и, главным образом, на обеспечение доходных статей для наместников и волостелей. Такая система называлась «кормлением», глава местной администрации кормился за счет управляемой территории: оплата его трудов состояла из кормов и пошлин, часть которых они оставляли себе (кормы вносились в местный бюджет крестьянскими мирами, купеческими гильдиями, ремесленными артелями и др.). В это время можно говорить об утилитаристской идеологии по отношению к местной власти. Ясно, что такая система вела к постоянным и возрастающим злоупотреблениям, к коррупции. К середине XVIв. (начало царствования Ивана Грозного) кормленщики превратились в обыкновенных паразитов: они превышали установленные корма, грабили население, подрывали влияние верховной власти). Потребность в преобразованиях ощущалась и верховной властью и населением, против были кормленщики (в основном бояре).

Иван Грозный (первый царь Московского государства с 1547г.) окончательно упразднил систему удельных княжеств – Россия стала централизованным государством. В составе Боярской думы в 1549г. учреждается «Избранная Рада» - прототип правительства. Иван Грозный впоследствии называл этот орган «собацким собранием».

Самое известное деяние Ивана – это создание «опричнины» (1565 – 1572гг). Царь использовал этот институт для борьбы с боярами, ликвидации удельных княжеств. Вся территория государства была поделена на опричнину (русский север, западные земли) и земщину (часть центральных, старорусских земель, юг). В опричных землях вводилось жесткое централизованное управление, удельные князья переселялись из опричных в другие земли, где у них не было ни корней, ни реальной власти.

На территории страны до опричнины, на территории земщины во время опричнины и после ее упразднения, вводились элементы самоуправления: губные и земские избы (канцелярии), которые призваны были заменить систему кормлений. Центральная власть еще в начале XVIв. стала предоставлять городским и сельским сообществам губные грамоты для уголовного преследования преступников на территории, называемой губой. Со временем губное управление образовало сеть полицейских органов, во главе которых стояли губные старосты, избиравшиеся из служилых людей (дворян) на всесословном уездном съезде. При губном старосте состоял штат целовальников (целовали крест при вступлении в должность) и губной дьяк, ведавший делопроизводством. Все вместе они составляли губную избу. Со второй половины XVIв. Царь передает старостам полномочия, связанные с земельными отношениями, рыбной ловлей, промыслами и др.

В 1555г. царским указом учреждается земство, которое становится царской службой и заменяет кормления. На местах (в городах и волостях) учреждаются выборные населением земские власти, их возглавляют излюбленные головы (старосты) и земские судьи. Для судебного делопроизводства население избирало также земского дьяка. Как правило, волость в составе уезда и община в составе волости имели в земских органах своего представителя. Все должностные лица земской власти составляли земскую избу. К полномочиям земских властей относились судебные, хозяйственные и финансово-налоговые отношения, они занимались сбором и доставкой в Москву прямых налогов.

На большей части страны реформы так и остались незавершенными, и вскоре (в середине XVIIв.) в России внедряется приказно-воеводская система управления. Однако, эти земства XVIв. стали предтечами земств XIXв. В это время можно говорить о сочетании утилитаристской и управленческой идеологий.

Отраслевыми органами центрального управления, сформировавшимися к середине XVIв., являлись приказы (Посольский, Поместный, Разбойный, Разрядный, Казенный и др.), совмещавшие административные и судебные функции, состоявшие из главы приказа (боярин), приказных дьяков и писцов. Отраслевой принцип наиболее соответствовал интересам усиления централизации. Создается также система управления территориями из Москвы. Специальные органы (они назывались четями) имели судебные, административные и финансовые функции управления территориями, позже они вошли в систему приказов (например, Казанский приказ).

Важную роль в управлении страной в то время играли земские соборы. В ХVIв. соборы созывались в 1550, 1566, 1584 и 1598 годах. В особо важных случаях в столицу приглашались руководители местных служилых и промышленных сообществ, т.е. земские и губные представители включались в состав «рабочих групп» в рамках Собора. Соборы решали вопросы государственного строительства, внутренней и внешней политики. Вопросы обсуждались по сословиям (палатам), но решения принимались всем Собором.

После смерти Ивана Грозного начинается смутное время, управление страной потеряно. В 1613г. на Земском соборе царем избирается Михаил Романов, его первоочередной задачей становится восстановление управления Россией, восстановление ее обороны и хозяйства. Ситуация чрезвычайная, следовательно необходима централизация власти, вводится приказно-воеводская (военно-административная) система управления. Царем (Разрядным приказом) по согласованию с Думой (боярским приговором) назначались сроком на 1-2 года воеводы, главной обязанностью которых была оборона и обеспечение безопасности. К 1625г. воеводы были назначены в 146 городах. Для обеспечения финансово-хозяйственной деятельности назначались товарищи воеводы: дьяки и подьячие. Все вместе они составляли приказную избу, иногда разделенную на отраслевые службы. Воевода руководил городским хозяйством, обороной, охраной порядка, осуществлял полицейские и надзорные функции; там, где сохранились губные и земские избы, он осуществлял контроль за губными и земскими старостами. В это время преобладающей стала управленческая идеология.

Интересной особенностью данного периода русской истории является внедрение самоуправления «сверху», как обязанности, как государевой службы (земские и губные избы). Такое внедрение лишь усиливало центральную власть. Надо, однако, понимать, что все время даже самое слабое самоуправление находилось под жестким контролем государства, для которого местная власть была лишь инструментом для достижения собственных целей, реализации собственных интересов.

Отметим также один из первых примеров асимметрии отношений центра и мест: во времена опричнины территории земщины и опричнины управлялись по-разному.

Другим примером асимметрии служит местное управление в западных землях Московского государства в XVIIв.
Самоуправление в Западной Руси.

На большей территории Московского государства действовала централизованная авторитарная система управления. В XVIIв. В состав России вошли земли на западе, ранее составлявшие часть Киевской Руси (Украина, Смоленская, Витебская земли и др.). Эти земли всегда пользовались большими правами и свободами, чем остальная часть государства. Объяснение этому мы найдем в исторических традициях самоуправления в Западной Руси. На юго-западе Киевской Руси уже с ХIIв. сословие местных бояр противостояло как князю, так и вечу, в результате образовавшееся в 1199г. Галицко-Волынское княжество демонстрировало пример правления, когда власть князя ограничивалась аристократией (боярами), открывая тем самым возможности для самоуправления населения. Эти земли были завоеваны монголо-татарами, затем вошли в XIVв. в состав Литвы, где пользовались широкой самостоятельностью, гарантированной «привилегиями» великого князя литовского. Привилегии самостоятельно обсуждать и решать свои дела, кроме Галицких и Волынских земель, были дарованы Литвой также Смоленской, Киевской и Витебской землям. Главной особенностью этих земель было корпоративное управление на основе «магдебургского права». Города, получившие «магдебургское право», были свободны от вмешательства в их дела со стороны должностных лиц великого князя литовского и подчинялись собственному муниципальному правительству (избираемой городской раде (совету) во главе с бурмистром). За это город платил в казну великого князя ежегодную плату.

После возвращения земель в состав Московского государства некоторые их вольности были сохранены (самоуправление украинских городов на основе «магдебургского права»), но сильно урезаны: с начала XVIIIв. вводится надзор за МСУ в этих городах путем назначения в них московским правительством комендантов.
Реформы Петра I

Имя Петра Великого всегда связывают с реформами в России. Реформировалась, и причем радикально, система управления русским государством. Реформы сопровождались резким усилением центральной власти и ослаблением МСУ.

Деятельность Петра ассоциируется со становлением абсолютной монархии в России. В 1722г. издается «Указ о наследии престола», согласно которому монарх по собственной воле мог назначать наследника престола. Феофан Прокопович, написавший по просьбе Петра «Правду воли монаршей», утверждал, что воля монарха – единый юридический источник закона.

Интерес царя (а, следовательно, и интерес России) был «прорубить окно в Европу». Для этого необходимо было выйти к Балтийскому морю, для этого - выиграть Северную войну, для этого нужна новая армия, для этого – деньги, для этого – эффективно собирать подати, налоги и др., а для этого необходимо было менять систему управления страной, в т.ч., систему местного управления, делая их более централизованными. Вот такая логика, такая последовательность. Опять местная политика остается на периферии государственных приоритетов и служит лишь для их достижения, ни о каких местных интересах речи не идет в принципе. Господствует управленческая идеология с элементами утилитаристской.

Реформа высших органов государственной власти, закрепившая усиление центра, началась с 1699г, когда прекратились пожалования в члены Боярской Думы (высшего аристократического совещательного органа при царе), а в 1701г. функции Думы переходят к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления.

В 1711г. Указом царя был образован Сенат – орган, который должен был временно замещать царя, когда тот находился в военном походе. В скором времени он превратился в постоянно действующий орган. К компетенции Сената относились судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия; Сенатом осуществлялся анализ материалов, представляемых государю; в круг вопросов, рассматриваемых Сенатом, входили важнейшие дела с мест (о войне и бунтах), вопросы назначения и выборов высших государственных чинов. В 1722г. Сенат получил право издавать собственные указы и стал, таким образом, высшим центральным органом управления, стоявшим над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями). Сенат состоял из присутствия – места, где принимались решения, и канцелярии во главе с обер-секретарем, которая осуществляла делопроизводство. Все решения принимались коллегиально консенсусом. Для контроля за деятельностью Сената со стороны императора при сенате учреждались должности генерал-прокурора и обер-прокурора, при этом с 1715г. генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями Сената и контролировал его деятельность.

Радикально реформирована была и система центральных отраслевых органов – приказов: они стали заменяться коллегиями (прототипами будущих министерств). Система коллегий начала складываться с 1717г. В декабре 1718г. был принят реестр коллегий, а к 1722г. вновь созданные 12 коллегий заменили собой прежнюю систему приказов. Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Самым существенным в системе коллегий, отличавшим их от приказов, были принципы их формирования. Вместо принципа местничества (человека на должность назначали по его происхождению, родословной), отмененного постановлением 1682г., вводились новые принципы формирования (выслуга, назначение) и деятельности (специализация, следование инструкциям и регламентам), закрепленные в Табели о рангах (1722г.).

Чрезмерная централизация отраслевого управления требовала создания специальных контрольных органов. В начале XVIIIв. Сложились две системы таких органов: прокуратура во главе с генерал-прокурором Сената и фискалитет во главе с обер-фискалом Сената. Фискалы должны были доносить о государственных, должностных и иных преступлениях и нарушениях законности в учреждениях. Контрольные органы подчинялись императору.

Обратимся теперь к реформе административно-территориального устройства Российской империи. В начале XVIIIв. в России имелись 300 уездов – очень громоздкая и неудобная для управления система. В 1708г. был подписан Указ об учреждении губерний. Россия делится на 8 губерний, в 1713г. число губерний возросло до 11, причем, в их пределах располагались все 339 российских городов. Во главе губерний стоял губернатор или генерал-губернатор (Азовская и Петербургская губернии), подчинявшиеся непосредственно царю и объединившие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Губернии в свою очередь делились на провинции, а те – на уезды. Во главе провинции стоял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. В 1719г. 11 губерний были разделены на 45 провинций, управление которыми осуществляли губернаторы, вице-губернаторы или воеводы.

Рассмотрим, наконец, систему местных органов власти. К концу XVIIв. назначаемые царем на места воеводы вытеснили по всей территории страны выборные местные органы (губные и земские избы). В процессе реформ Петра эта система слегка меняется. В 1699г. в каком-то смысле воссоздаются органы городского самоуправления. Основная цель – улучшить и упростить сбор податей, увеличить налоговые поступления. Понимание того, что только «благоустроенный» народ может давать казне высокий доход у царя и политической элиты того времени имелось.

Из-под власти воевод выводятся посадские люди. Они получают право выбирать из своей среды бурмистров, объединявшихся в бурмистрские избы. Во главе каждой избы стоял президент. Избы подчинялись только Ратуше в Москве. Их относительная самостоятельность длилась недолго: в 1718-1720гг. вместо бурмистрских изб создаются магистраты, подчиненные непосредственно губернатору. Общее управление осуществлял Главный магистрат. Магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, возглавляемые президентом, в которые входили 2-3 бурмистра и 2-8 ратманов. Эти должностные лица избирались из “граждан первостатейных, умных, добрых и пожиточных”. В ведении магистратов находились полицейские, финансовые и хозяйственные дела города.

Сословия в России стали бурно развиваться в начале XVIIIв. К середине века сословные группы становятся замкнутыми, а границы между сословиями – практически непреодолимыми. В России имелись 4 основных сословия: дворяне, крестьяне, горожане и духовенство, сложилось и особое сословное управление, в сферу которого входили некоторые вопросы местного хозяйства (особое сословное управление регламентировалось «жалованными грамотами»).

В первой четверти XVIIIв. городское сословие стало оформляться юридически. По регламенту Главного магистрата 1721г. оно делилось на регулярных граждан (могли участвовать с правом совещательного голоса в работе гражданских советов) и подлых людей. Регулярные, в свою очередь, подразделялись на первую гильдию (банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы, серебряных дел мастера) – из них и выбирались в первую очередь члены магистрата, и вторую гильдию (ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы). Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Создавались также цеховые организации, руководимые старшинами. И гильдии, и цеха подчинялись магистратам. Система городского управления стала существенно централизованной. Магистратская форма превратила членов гильдий в господствующий класс городского общества, укрепила привилегированное положение купечества, платящего наиболее крупные налоги и сборы.

В 1702г. вводится система воеводских товарищей, выборных от местного дворянства, для контроля за старой администрацией (воеводские товарищи заменили институт губных старост). После образования провинций в 1719г. ландратные комиссии, избранные из местного дворянства, контролировали администрации уездов и округов-дистриктов (административные единицы, на которые делились провинции). Однако в том же году воеводам было поручено наблюдение за “хранением государственного интереса”, принятие мер государственной безопасности, оборона территории, надзор за местной администрацией, торгами, ремеслами и за соблюдением царских указов. Т.е. и здесь государство все взяло под свою опеку.

Реформа органов власти Петра I не просто игнорировала русский опыт МСУ, но искореняла его, заменяя немецкими, голландскими и шведскими образцами. К 1718г. российская государственная машина почти полностью была преобразована по шведскому образцу. Однако российские города не стали самоуправляющимися административными единицами европейского типа.

Подводя итог петровским реформам, надо признать, что ему удалось «прорубить окно в Европу», выиграть Северную войну, укрепить государство, упростить и увеличить сбор казенных податей.

После смерти Петра I власть в российских регионах еще более сконцентрировалась в руках губернаторов (по инструкции 1728г. губернатор являлся единственным органом управления и суда в губернии, т.е. судебная и административная власть были сосредоточены в одних руках). Губернаторы в свою очередь полностью подчинялись центру. Впервые в стране установлена властная вертикаль: уездный воевода (назначаемый глава уезда) подчинялся провинциальному, а тот – губернатору.
Екатерина II.

Серьезные новации в управлении страной, в т.ч., на местном уровне связаны далее с царствованием Екатерины II (1762-1796гг), названным временем просвещенного абсолютизма. Пик ее реформ приходится на 70-80-е годы XVIIIв. К этому времени Россия выиграла войну с Польшей, войну с Турцией, был подавлен бунт Пугачева. Страна становится сильной и стабильной. Жесткая централизация перестает быть необходимой, кроме этого, царица желает слыть просвещенной монархиней, переписывается с Вольтером, следовательно, можно ослабить централизацию власти, вводить на местах начала самоуправления. Говоря современным языком, царица остается безусловным доминирующим актером, обладающим всеми мыслимыми ресурсами. Вместе с тем, помимо силовых, она начинает использовать компромиссные стратегии, и кроме неформальных, начинает вводить формальные институты. Идеологию царицы можно отнести к утилитаристской с элементами самоуправленческой.

Высшими органами государственной власти при Екатерине Великой являлись: Императорский Совет, который в 1769г. заменяется Советом при высочайшем дворе, - орган, занимавшийся внутренней политикой; Сенат, который с 1763г. превращается в высшее административно-судебное учреждение. На вершине пирамиды находилась самодержица всероссийская – государыня-императрица. Однако, в отличие от Петра, когда единственным источником права и закона считалась воля государева, Екатерина провозглашает идею “законной монархии”, отмечает необходимость проведения реформ с целью улучшения государственного строя и укрепления законности (Наказ 1766г. и последующие ее акты вводят систему формальных институтов).

В 1775г. вступают в силу “Учреждения для управления губерний всероссийской империи”. Число губерний при этом примерно удваивалось (стало около 50). Основной целью деления было упростить и унифицировать управление, сделать губернии приблизительно равными по численности населения (400000 человек). Губернии делились на уезды по 30000 человек. Ни географические, ни национальные особенности не учитывались.

Во главе губернии стоял губернатор (генерал-губернатор) или наместник, назначаемый и смещаемый царицей, концентрировавший в своих руках исполнительно-распорядительные и полицейские функции.

Во главе уездной администрации стоял земский капитан-исправник, избираемый уездным дворянством, он возглавлял коллегиальный орган управления (нижний земский суд), в котором работали два заседателя. Капитан-исправник исполнял нормативные акты органов губернского управления, следил за местной торговлей, отвечал за благоустройство, гигиену, исправность дорог и мостов, следил за благонадежностью обывателей уезда. Власть исправника распространялась на весь уезд, кроме уездного города (им управлял городничий или комендант). Постепенно, т.о., начал набирать силу процесс децентрализации власти на местах.

Следующий важный правовой акт – Устав благочиния 1782г. Устав регламентировал систему полицейских органов, их структуру и основные направления деятельности. Руководство полицией возлагалось на губернские власти, однако, децентрализация началась и здесь. Органом полицейского управления в городе стала управа благочиния – коллегиальный орган, в который входили полицмейстер, обер-комендант (городничий), приставы гражданских и уголовных дел, а также выборные от граждан ратманы-советники. В уездах полицейские органы подчинялись капитан-исправнику.

В 1785г. Екатерина II издает два важнейших документа: Жалованную грамоту дворянству и Жалованную грамоту городам, определявшим организацию самоуправления 2-х сословий: дворянства и горожан.

“Грамота на права и преимущества благородного российского дворянства” – полное название грамоты – состояла из вводного манифеста и четырех разделов, содержащих 92 статьи. В грамоте определялись и принципы дворянского, т.е. сословного самоуправления, личные права дворян и др. Дворянское самоуправление заключалось в следующем: в губерниях и уездах дворяне образовывали общество или Собрание, которое, согласно грамоте, наделялось правами юридического лица, имело собственное имущество, финансы, могло создавать учреждения, нанимать служащих. Собрание имело право делать представления местным властям, центральным органам управления и самой императрице по вопросам “общественной пользы”. В состав Собрания входили все дворяне, у которых были имения в данной губернии. В уездах избирались уездные предводители дворянства. Раз в три года из уездных предводителей губернское Собрание избирало губернского предводителя дворянства. Кандидатура губернского предводителя утверждалась губернатором или представителем царя в губернии. Собрание избирало заседателей в сословные суды губернии и полицейских должностных лиц земской полиции.

Жалованная грамота городам (полное название “Грамота на права и выгоды городам Российской империи”) состояла из манифеста, 16 разделов, содержащих 178 статей. Грамота определяла статус городского населения и организацию городского самоуправления. Грамота определяла создание административно-хозяйственных органов, образующихся путем всесословных выборов и ведающих делами всего городского населения.

Городское население делилось на шесть категорий, горожане образовывали “общество градское”, участие в котором ограничивалось имущественным цензом (уплата налога не менее 50 рублей в год) и возрастным цензом (не моложе 25 лет), избирали бургомистров, заседателей-ратманов (на три года), старост и судей (на год).

Городское общество избирало представительный орган МСУ – Общую Думу, которая, в свою очередь, избирала исполнительно-распорядительный орган – Шестигласную Думу. Общая Дума избиралась, как правило, на три года, была совещательным органом, ее главной задачей было избрание городского головы и Шестигласной Думы, которая работала постоянно.

Функции Думы: ведать всем, что для города «потребно, выгодно и полезно»; заботиться о городском хозяйстве, о приращении городских доходов, о безопасности и благосостоянии городских жителей и о благообразии города. Судебная власть была отделена от Думы.

Дума подчинялась генерал-губернатору или губернатору. К нему она обращалась с ходатайствами о пользах и нуждах города; от него исходили предложения Думе, на которые она давала «пристойные ответы»; к нему поступали ежегодные ведомости о доходах и расходах. Расходы допускались на содержание магистрата и городских служащих, на содержание городских школ и других заведений приказа общественного призрения, на городские строения. Кроме этого, Дума могла ходатайствовать о любых полезных для города с ее точки зрения затратах, если находились свободные деньги, и такие ходатайства, как правило, удовлетворялись.

Общую Думу составляли городской голова и гласные (депутаты). Орган был действительно всесословным, избирались гласные от всех шести категорий городского населения.

Шестигласную Думу избирала Общая Дума из своей среды. Городской голова председательствовал на заседаниях обоих органов. Представительство городского населения в Шестигласной Думе было крайне неравномерным: купечество имело всего 3 гласных, городские обыватели – 10, именитые граждане – до 7, по 1 от иногородцев и от иностранных гостей (от каждого народа особо). Однако все гласные одного состояния или одной группы имели только один голос, и в Думе оказывалось всего 6 голосов.

Грамота закрепила за городами право юридического лица.

Отметим, что дворянское самоуправление развивалось гораздо успешнее городского, которое находилось под постоянным и жестким контролем губернатора или наместника. Дворяне, напротив, каждые 3 года съезжались в губернский город и выбирали своих представителей на различные губернские должности.

Отметим, что реформы местного управления при Екатерине проводились в т.ч., и в интересах местного населения, а не только государства.

После смерти Екатерины ее место занял Павел I. В 1798 году в России создана система министерств, и губернаторы стали относиться к министерству внутренних дел: общий надзор за губернскими структурами перешел к министрам. В результате входящие в состав губернской администрации структуры попали в двойное подчинение: они подчинялись собственному министерству и, одновременно, губернатору.

В том же году царь упразднил городские думы, отменил вольности и свободы дворянства, однако, его сын, царь Александр I, в 1802г. восстановил и городские думы, и дворянские вольности.

Следующим русским царем стал Николай I. Он скорее урезал, чем расширил права и самостоятельность местной власти: закон 1831г. усилил цензовые барьеры и ограничил участие дворянства в губернском управлении; закон 1837г. ввел утверждение избранного капитан-исправника в должности правительством. Законодательство 30-х годов превращало дворянство из руководящей силы местного управления во вспомогательный инструмент центрального правительства.


Александр II. Реформа городского самоуправления 1870г.

Постепенно система городского управления в России пришла в состояние, которое современники охарактеризовали как нетерпимое, и тогда последовало повеление Александра II в марте 1862г. «безотлагательно приступить к улучшению общественного управления во всех городах империи».

Александр II вступил на российский престол в феврале 1855г. Примерно в это время (1856г.) Россия проиграла Крымскую войну, на период 1859 -1861гг. приходится пик крестьянских бунтов, основная причина которых – недовольство крестьян своим положением.

Итак, интерес царя – сделать страну сильной и стабильной, устранив главную причину, тормозящую развитие: крепостное право; стратегия – компромиссная, с помощью реформ. В манифесте 1856г. царем сделана первая заявка на предстоящие реформы, главная из которых: крестьянская (отмена крепостного права) была проведена в 1861г. Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного управления: что-то надо было делать с миллионами крестьян, освободившихся от крепостной зависимости и получивших личные права и свободы, и в 1864г. проводится земская реформа, а в 1870г. – реформа городского управления. По отношению к местной власти идеология государства представляла сочетание утилитаристской и самоуправленческой идеологий.

Городовое положение было утверждено Александром II 16 июня 1870г. Главной целью нового положения было привлечь в городские органы местного самоуправления новых, способных и действительно заинтересованных людей. Согласно Положению систему городского управления составляли городская Дума, представительный орган, избираемый городским обществом, городская управа – исполнительный орган, избираемый Думой и городской голова, возглавлявший работу и Думы, и управы, и назначаемый на должность губернатором, генерал-губернатором (в Петербурге – царем) из двух кандидатур, избираемых Думой.

Положение 1870г. действительно коренным образом отличалось от всех предыдущих: впервые городское общество стало всесословным. Правом избирать и быть избранным обладал любой обыватель без различия званий, если он русский подданный, достиг 25 лет и обладает в городе недвижимой собственностью или занимается торгом или промыслом (т.е. платит налоги в казну города).

Следующее существенное отличие нового положения – это относительная независимость городских органов от центра: члены городской управы избирались и отстранялись от должности Думой и не требовали утверждения центральной администрации (за исключением городского головы), большинство дел, в том числе городские бюджеты, утверждались Думой окончательно. На губернаторов (в Петербурге на градоначальника) возлагалась функция контроля за законностью действий органов самоуправления, в случае конфликта гласные могли обращаться с жалобой в Сенат.

Наконец третье важное отличие нового положения – это существенное расширение компетенции органов городского самоуправления. Думы становятся до известной степени хозяевами городов: в сферу их ведения входят строительное дело, благоустройство, санитарные мероприятия, больницы, богадельни, начальное образование, надзор за торговлей, ремесленными заведениями, способам уличного передвижения и многое другое. Города получают стабильные источники доходов, так в пользу города Дума могла устанавливать следующие сборы: с недвижимых имуществ (оценочный сбор), с документов на право торговли и промышленности, с трактиров, постоялых дворов и съестных лавок, с извозного промысла, с квартир и жилых помещений, с аукционов и др. Важной статьей доходов становилась собственная хозяйственная деятельность муниципальных предприятий.

Городские расходы делились на обязательные и необязательные. Обязательные расходы предписывались Думе сверху, к ним относились: содержание городского общественного управления, мировых учреждений (судов), полиции, пожарной команды, тюрем, уплата по городским займам, содержание улиц и др. К необязательным относились расходы «на всякие вообще предметы, относящиеся к пользам города и его обывателям и законам не противные».

Городовое положение 1870г., несмотря на очевидные недостатки (все-таки небольшая часть городского населения участвовала в решении местных дел), стало крупным шагом вперед, поскольку, будучи основанным на доверии к местной инициативе, оно вывело российские города из спячки.

Помимо городской реформы, даже немного раньше, проходит и судебная: судебная власть отделяется от административной и становится профессиональной.

Реформы Александра II были прерваны в 1881г., поскольку 1 марта этого года он был убит народовольцами. Как сказали бы сегодня, изменились политические возможности. На престол вступает Александр III, и уже 14 августа 1881г. принимается «Распоряжение о мерах к охранению общественного порядка и общественного спокойствия и приведения определенных местностей империи в состояние усиленной охраны».

В 1892г. вступило в силу новое Городовое положение, которое значительно сужало круг лиц, обладающих избирательным правом: число избирателей в результате уменьшилось в 3-4 раза. Число гласных в Думе было сокращено в 2 раза. Управа была поставлена в более независимое положение от Думы, права городского головы с одной стороны были расширены, однако, члены управы стали существенном образом зависеть от центральной администрации, так губернатор получил право отстранять их от должности. Происходит огосударствление местной власти.
Местная власть в сельской местности. Земство

В конце XVIв. происходит окончательное закрепощение крестьян: они лишаются прав собственности на землю и превращаются в держателей наделов. Следствием этого стал принудительный способ формирования крестьянской общины (в Киевской Руси община формировалась добровольно). Для помещиков сельская община являлась важнейшим инструментом, обеспечивающим власть над деревней и поступлением ренты. Помещики стремились подчинить себе или своему аппарату суд над крестьянами, а также обязать общины в порядке круговой поруки исполнять феодальные повинности. Для крестьян община – это единственная и привычная форма организации экономической и социальной жизни. Именно в рамках общины развивалось крестьянское самоуправление.

В первой четверти XVIIIв. сложились различные формы землевладения, а, следовательно, и управления общиной:

Барщинные вотчины управлялись приказчиками и старостами, назначаемыми помещиками. Роль общины сводилась к выбору представителей из знатных мужиков, осуществляющих надзор за крестьянами. Наем работников со стороны, передача земли крестьянам в аренду запрещались.

В оброчных имениях помещики не вмешивались во внутреннюю жизнь сельских общин, сохраняли за собой общий контроль и интересовались только поступлениями от крестьян. Все функции управления они предпочитали передать выборным мирским представителям, которые отчитывались перед вотчинными конторами.

Наиболее распространенной в то время была смешанная система, когда в одних ситуациях приоритет отдавался управлению и контролю помещиков, в других – крестьянскому самоуправлению. Во всех случаях, однако, поддержание хозяйственного и бытового распорядка сельской жизни оставались за общиной. Именно она, руководствуясь нормами обычного права, обеспечивала существование крестьянского двора как основы сельскохозяйственного производства.

Община самостоятельно регулировала земельные отношения своих членов. Каждый трудоспособный мужчина имел право на ведение собственного хозяйства и обязан был нести тягло. Этот принцип составлял основу обычного права. Нетрудоспособные и нетяглые члены общины могли пользоваться только огородами, минимально обеспечивающими их существование. Община наделяла землей всех своих членов, т.е. не допускала явного неравенства. Ограничения возможностей для имущественного расслоения и ориентация на равенство вели к возникновению самобытных форм крестьянского самоуправления. С одной стороны община укрепляла в крестьянской среде такие гражданские добродетели, как взаимовыручка, товарищество, способность к коллективному действию. С другой стороны община не допускала появления в деревне собственника и препятствовала осознанию крестьянами важности личных прав и свобод.

Община теснейшим образом была связана с волостью, в XVIIIв. волость, в сущности, становилась общиной, которая основывалась на общности владения землей и самоуправлении ее членов. Во главе волости стоял избираемый на сходе от всех деревень на 2 года волостной голова, избирались также староста и писарь. На каждую деревню приходилось по одному старшине, а на каждые 10 дворов – по одному десятскому.

Полномочиями местного сельского управления являлись:

а) – обеспечение безопасности,

б) – взимание податей,

в) – разбирательство ссор,

г) – опека над вдовами и сиротами,

д) – надзор за сельскими выборными.

Вместе с тем волость оставалась общественным самоуправляющимся союзом, члены которого были связаны круговой порукой, в т.ч., платя подати за недоимщиков или задерживая преступников. Весь аппарат волостного самоуправления содержался за счет сборов с самих крестьян.

В 1797г. (при Павле I) выходит «Учреждение об удельных имениях», в котором впервые официально провозглашалось создание волостных самоуправленческих организаций: предписывалось соединить в один приказ (позже переименованный в волость) села и деревни одной округи, в котором учреждается выборный приказной, действовавший совместно с одним казенным и одним приказным старостами и писарем. Названные должностные лица избирались на волостном сходе на 3 года.

В 1838г. (при Николае I) выходит императорский указ «Учреждение об управлении государственными имуществами», где получали статус и органы крестьянского самоуправления. В каждой волости утверждались: волостной сход (1 выборный от каждых 20 дворов), волостное правление (волостной голова – избирался на 3 года, два заседателя, писарь и его помощники) и волостная расправа. В каждом большом казенном селении учреждались сельские общества. Их органами стали сельский сход выборных (1 на каждые 10 дворов), сельское начальство (старшины, сотские, десятские и пр.). Деятельность крестьянского самоуправления контролировалась бюрократическим аппаратом, содержание которого возлагалось на самих крестьян.

Указ никак не повлиял на правовое положение крестьян: община не пользовалась никакой самостоятельностью, центральной фигурой оставался помещик, у которого была экономическая, административно-судебная и политическая власть над ними. Именно помещик единолично определял из своих крестьян старосту, который исполнял в соответствующей деревне контрольно-распорядительные функции.

В 1861г. крепостное право было упразднено, т.е. устранялась личная зависимость крестьян от помещиков, что дало мощный толчок к развитию самоуправления на селе, к созданию земств.

Истоки российского земства следует искать в XVI веке, когда выборные земские и губные избы стали выполнять некоторые функции управления на местах, однако, затем их функции были резко сужены, и все управление стали осуществлять представители центра – воеводы.

Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного управления. В ходе этой реформы правительство стремилось сохранить власть в руках помещиков-дворян, а группа либералов, участвовавшая в подготовке реформы, предлагала создать всесословные земские учреждения, т.е. уже в процессе подготовки закладывались непоследовательность и противоречивость земств.

1 января 1864г. Александром II было утверждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Создавались выборные представительные органы (к концу 70-х годов земства были образованы в 34, т.е. примерно в половине российских губерний), на которые возлагалось: заведование капиталами, имуществами и деньгами земства, содержание земских зданий и путей сообщения, меры по обеспечению «народного продовольствия», мероприятия по благотворительности, взаимное земское страхование имуществ, попечение о развитии местной торговли и промышленности, санитарные меры, участие в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования. С самого начала земства были неполитическими, неправительственными общественными организациями, занимающимися исключительно местными вопросами, не имевшими своих исполнительных органов и проводившие свои решения через полицейский и налогово-фискальный аппарат государства («Земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных – губернских или уездных инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест» – писалось в проекте Положения.). Государство осуществляло жесткий контроль за деятельностью земств: губернатор в семидневный срок мог наложить вето на любое распоряжение земского органа, для министерства внутренних дел срок этот был значительно увеличен.

Рассмотрим подробнее структуру земских органов. Распорядительными органами были в уездах и губерниях земские собрания или земские думы, исполнительными органами были земские управы: уездная, состоящая из 3-х человек (председатель и 2 члена), и губернская, состоящая из 6-ти человек (председатель, секретарь и члены), других исполнительных органов у земств не было. Ни центрального земского органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств, ни низшего звена – волостного земства, которое могло бы замкнуть систему земских учреждений создано не было, т.о. существование земских учреждений допускалось Положением только на губернском и уездном уровнях. Председателями земских собраний становились по должности предводители губернского и уездного дворянства.

Гласные уездных земских собраний избирались по куриальной системе, которая предусматривала создание 3-х избирательных курий:

- курии уездных землевладельцев, состоявшей в основном из дворян-помещиков, т.к. для участия в ней требовался высокий имущественный ценз,

- городской курии, участники которой должны были владеть либо купеческим свидетельством, либо определенного размера предприятием,

- сельской курии. Здесь имущественного ценза не было, зато имелась трехступенчатая система выборов: сначала избирались представители на волостной сход, на сходе избирались выборщики на собрание, которое уже выбирало земских гласных.

Земское собрание и земская управа избирались на 3 года. Губернское земское собрание избиралось членами уездных собраний. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, губернской – министром внутренних дел.

Земства имели собственный бюджет. Доходная часть формировалась за счет прямых налогов местности, подведомственной данному земству: обложение земель, лесов, фабрик, заводов и торговых предприятий (основу доходов составлял земельный налог – в 1913г. он составил 44% всех доходов, все доходы всех земств в том же году составили примерно 254 миллиона рублей). Эти налоги имели местный характер и расходовались среди местных жителей. В земские доходы включались и государственные дотации на осуществление конкретных программ (всеобщее образование, распространение сельскохозяйственного опыта и др.). Расходование этих средств контролировалось правительством (в 1913г. дотации составили 16% всех доходов).

Расходы делились на обязательные (содержание мест заключения, стражи – 4% бюджета 1913г.), расходы на управление – 6.7%, на образование – 20%, здравоохранение – 25%, общественное призрение – 1.5%, аграрные мероприятия – 7.5%, дороги – 6.5% , ветеринарную помощь и многое другое. Хотя средств катастрофически не хватало, а исполнительный аппарат отсутствовал вовсе, результаты деятельности земств того времени впечатляют и сегодня. Впечатляли они и современников, признававших все большее значение земств. В конце 70-х годов генерал-губернатор М.Т.Лорис-Меликов предложил привлекать представителей земской общественности к участию в обсуждении ряда государственных дел, впервые органы МСУ приглашались к участию в государственной политике, император одобрил эту идею, но не успел подписать «первую русскую конституцию», т.к. был убит 1 марта 1881г.

Контрреформы 90-х годов коснулись и земств. К тому времени наступил кризис земских учреждений, по словам министра финансов С.Ю.Витте: «Земские учреждения 1890г. были лишены всякой самостоятельности и поставлены под строгую административную опеку».

Все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и просвещения. Кроме этого, земства стали своеобразной политической школой. Следует отметить наличие в то время довольно сильного земского движения, главной своей целью ставившего в начале преобразование земств в полноценные независимые органы МСУ в сельской местности, а затем выдвигавшего и политические требования. Именно земское движение стало базой для формирования либеральных и демократических партий (сегодня мы бы сказали – партий, придерживающихся самоуправленческой идеологии). В 1879г. был образован «Земский союз», а органом, проводившим в жизнь взгляды земцев, стало Вольное Экономическое Общество, активизировавшее свою деятельность в 1895г. Наконец, в 1902г. возникает «Союз освобождения», на основе которого в 1905г. на съезде земских и городских деятелей создается партия кадетов. В программе этой партии, в частности, предлагалось сформировать двухпалатный парламент, вторая палата которого должна была состоять из представителей органов местного самоуправления. Программа эта так и не была реализована. Тем не менее, в 1906г. каждое губернское земское собрание получило право выбирать на 3 года по одному члену Государственного совета.

Следующий, очень короткий этап, связанный с земствами, относится к 1917г., к деятельности Временного правительства, сформированного после Февральской революции. Первым главой Временного правительства стал председатель «Всероссийского земского союза», официально утвержденного в июне 1917г., Г.Е.Львов. Своими правовыми актами правительство попыталось устранить недостатки существовавшей системы земств. В мае 1917г. принимается новое «Временное положение о земских учреждениях». В сравнении с Положением 1890г. компетенция земств значительно расширялась: к их ведению были отнесены вопросы охраны труда, создания бирж труда, оказания юридической помощи, устранения дороговизны. Земства получили свои исполнительные органы – милицию. Общее руководство земств осуществлял Всероссийский Земский Союз, деятельность городских и районных дум и управ возглавлял Совет дум. В мае же принимается закон «О волостном земстве». Создавались волостное земское собрание и волостная земская управа. В компетенцию волостных земств вошли вопросы о повинностях и капиталах земства, осуществление пожарных, санитарных и коммунальных мероприятий, создание бирж труда, охрана порядка, обеспечение продовольствием.

Временное правительство придавало большое значение развитию, как земств, так и городского МСУ. Как сказано выше, были устранены основные недостатки системы земств:

- образовано нижнее звено системы: волостные земства,

- создан координирующий орган: Общероссийский земский союз,

- сформированы исполнительные органы земств: милиция.

В марте 1917г. была принята Декларация о реформе МСУ. По реформе городского МСУ были подготовлены и приняты важнейшие документы: новое Городовое положение, регулирующее создание и деятельность городских самоуправлений (там, в т.ч., предусматривалось образование районных в городе дум и управ в городах с населением более 150000 человек); положения о выборах гласных; положения о милиции; о городских и земских займах; об административных судах и др.

К сожалению, период деятельности тех земств был слишком краток: в октябре 1917г. к власти пришли большевики, а уже к августу 1918г. последние земства были ликвидированы, и им на смену пришли советы.
Советская власть

В октябре 1917г. победили большевики, провозгласившие своим лозунгом «Вся власть Советам!». Главные отличительные особенности системы Советов состоят в следующем: Совет вправе принять к своему рассмотрению, рассмотреть, решить и проконтролировать исполнение решения любого вопроса, относящегося к ведению территории, на которой он действует (отсутствие разделения властей, или, по словам В.И.Ленина – Совет как работающая корпорация); решения вышестоящих Советов обязательны для нижестоящих (иерархия Советов).

Первые советы появились в Иваново-Вознесенске во время революции 1905-1907гг. Но тогда это были временные, ситуативно-образованные органы для помощи бастующим рабочим. В 1917г. советы уже стали реальной властью, альтернативной Временному правительству, со своей структурой и правилами. Они представляли не все общество, не все сословия, а только рабочих, крестьян, солдат, матросов и других угнетенных социальных групп. После победы Октябрьской революции именно советы были призваны осуществлять диктатуру пролетариата. Советы переизбирались примерно раз в три месяца, формировались они по партийному принципу в результате выборов по пропорциональной системе. К выборам не допускались представители эксплуататорских классов, а также служившие в жандармерии.

Можно указать следующие периоды в деятельности Советов: октябрь 1917 – июль 1918, период децентрализации власти, когда Советы реально осуществляли власть на местах, когда наряду с ними еще действовали, но постепенно ликвидировались городские самоуправления и земства; август 1918 – 1920, период централизации, начало гражданской войны, «военный коммунизм», резкое усиление центра и ослабление роли местных Советов; 1921 – 1927, децентрализация, нэп, «собирание коммун»; 1928 – 1936, централизация власти, превращение Советов в партийные придатки; 1936 – 1989, Советы – основа политической системы СССР – декоративные органы; 1990 – 1991, возвращение Советам функций хозяина подведомственной территории. С 1991г. (с момента принятия российских законов о местном самоуправлении, о «малых» советах, о краевых и областных советах, т.е. с введением принципа разделения представительной и исполнительной ветвей власти и принципа единоначалия в систему исполнительной власти) систему органов власти в России уже нельзя назвать советской.


Советская власть до 1936г.

Рассмотрим каждый период подробнее. Конец 1917г., триумфальное шествие советской власти. В составе НКВД (наркомат внутренних дел, заменивший прежнее министерство внутренних дел) образован наркомат по местному самоуправлению, которым руководит эсер В.Трутовский. Делается попытка этого наркомата соединить Советы и управы самоуправлений, попытка терпит неудачу из-за противодействия обеих сторон. Уже в декабре 1917г. этот наркомат издает обращение и инструкции для местных Советов. Городские и земские органы МСУ либо ликвидировались как враждебные, либо продолжали работу под контролем местных Советов, в декабре же ликвидируется Земский союз. Земские управы часто превращались в отделы местных Советов по управлению местным хозяйством. Параллельно с объединением Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов проходила ликвидация низовых земских органов. К августу 1918г. последние самоуправления прекратили свое существование как «буржуазные пережитки», а вместо наркомата местного самоуправления в составе НКВД образуются два отдела: по местному управлению и по местному хозяйству.

Принятая в июле 1918г. Конституция РСФСР закрепила сложившуюся систему власти. К местным органам власти относились губернские, уездные и волостные съезды Советов и их исполкомы. В городах и сельских поселениях избирались всем населением городские и сельские Советы (в городах 1 депутат от 10000 жителей, в селах – 1 депутат от 100 жителей), которые в свою очередь избирали свои исполкомы. Съезды Советов формировались путем многоступенчатых выборов.

Лето 1918г., гражданская война, чрезвычайная ситуация, в соответствии с общей теорией необходима централизация власти. На местах создавались ревкомы (назначались центром и подчинялись ему 3-5 человек, в т.ч., председатель исполкома), осуществлявшие власть на местах во время гражданской войны. В 1918-1921гг было сформировано более 17 тысяч ревкомов, которые подчинялись непосредственно ВЦИК и правительству. С переходом к мирной жизни ревкомы передали свои полномочия советам.

В июле 1918г. на I Всероссийском съезде председателей губисполкомов взят курс на передачу власти высшим Советам: законодательные функции целиком передаются центру, а хозяйственные вопросы – местным государственным органам ВСНХ (Всероссийский Совет народного хозяйства), осуществляющих управление по отраслевому принципу. Этим органам предоставлялись все регулирующие права над всеми органами местной власти. Оставшаяся компетенция местных Советов сводилась к исполнению приказов центра, что привело к ликвидации большинства из них, в том числе и горсоветов. В сохранившихся органах губерний значение имели не Советы, а их исполкомы.

С 1917 по 1920г. были разрушены технические системы городов, встали фабрики и заводы, значительно пострадал жилой фонд (за период отмены квартплаты только в Москве обветшало и пришло в негодность 11.5 тысячи зданий, в том числе 6800 жилых с более чем 40000 квартир).

Для преодоления разрухи в местном хозяйстве принимается решение о возвращении хозяйственных функций местным Советам – торжествует утилитаристская точка зрения на местную власть: самостоятельные советы будут помогать государству налаживать разрушенное хозяйство. Уже в конце 1920г. на VIII Всероссийском съезде Советов МСУ определяется как органы внутренней организации города и деревни для восстановления хозяйства. Единицы, над которыми МСУ должно было осуществлять свою власть, независимо от размера территории (губернии, волости, города и т.п.) стали называть коммунами, хозяйственная их деятельность называлась «коммунальным хозяйством», процесс возвращения реальной власти местным Советам получил название собирания коммун. С августа 1921г. начинается практическая реализация переданных Советам полномочий. А передавалось им довольно много: землеустройство, жилищное и дорожное дело, благоустройство, местный транспорт, системы общественного пользования и др. В 1921г. восстанавливается налоговая система, доходы от местных налогов и плата за услуги передаются местным Советам. В 1924г. процесс собирания коммун переходит в новую стадию: помимо чисто хозяйственной деятельности Советы начинают получать права и в политико-административной сфере. В том же году газета «Правда» статьей наркома земледелия Яковлева начинает кампанию за оживление Советов, и осенью 1925г. сессией ВЦИК (Всероссийский центральный исполнительный комитет) принимается «Положение о городских советах». Горсоветы определяются как органы высшей власти в пределах городской территории. Одновременно вышел декрет «О выделении самостоятельных городских бюджетов», в котором закрепляются доходные источники для ведения городского хозяйства. В 1925-1927гг. выходят положения о волисполкомах и об их финансах, определяющие компетенции местных органов на селе и источники средств для реализации этой компетенции. Результаты просто поразительны: к 1927г. удается в значительной степени преодолеть разруху и восстановить местное хозяйство до уровня 1913г.

В конце 1927г. уже не съезд Советов, XV Партконференция ВКП (б) принимает решение о смене официального курса на централизацию хозяйственного управления. Начинается индустриализация промышленности и коллективизация сельского хозяйства, инициативные, самостоятельные местные органы становятся помехой в их проведении, поскольку имеют в своем составе квалифицированных специалистов и ставят своей целью гармоничное развитие территории в интересах местного населения, что никак не согласуется ни с целями индустриализации, ни коллективизации. В 1928г. происходит генеральная чистка коммунальных органов, на смену профессионалам приходят шариковы, к 1930г. основные полномочия и средства местных Советов передаются местным отделениям правительственных ведомств, крестьянские власти в волостях просто ликвидируются. Что касается горсоветов, то в конце 1927г. под предлогом борьбы с бюрократией были ликвидированы их общие отделы, защищавшие местные Советы от диктата ведомств. Передача промышленности в ведение ведомств, контроль партийных органов, превратившийся в диктат, уничтожение подразделений, отвечающих за согласование интересов центра и мест – все это упраздняло независимость Советов, а в 1930г. прекращается их самостоятельная хозяйственная деятельность, ликвидируются их отделы коммунального хозяйства. Итак, коммуны городов были разрушены, территория, среда и деятельность населения оказались отчужденными друг на 60 лет, Советы превратились в послушные придатки сначала ВКП (б), а затем КПСС.


Советская власть с 1936 по 1989гг.

В этот период государство и его руководящая и направляющая сила: коммунистическая партия осуществляют тотальный контроль над местными советами – вот и вся государственная политика в отношении местных властей. В стране имеется единственная идеология: коммунистическая, доминирующий актер – глава государства, он же генеральный секретарь ЦК КПСС, все ресурсы сосредоточены у партии.

В 1936г. принимается Конституция СССР, объявляющая Советы политической основой СССР. В 1937г. принимается Конституция РСФСР. Конституции упразднили систему съездов Советов, представительными органами объявлялись Советы депутатов трудящихся, избираемых непосредственно населением. На уровне Союза ССР действовал комплекс законов о местных Советах всех уровней и их исполнительных органах (исполкомах). Именно союзный и республиканский законодатели в Москве, реализуя директивы партии, до мелочи определяли процедуру и порядок работы органов на местах. Законы отличались негибкостью, громоздкостью и недоступностью большинства правовых положений для местного населения.

Согласно законодательству Совет избирался в результате прямых выборов, являлся органом местной власти, решавшим все вопросы. Совет избирал свой коллегиальный исполнительно-распорядительный орган – исполком.

Вводилось двойное подчинение исполкомов: своему Совету и вышестоящему исполкому.

Любопытный эксперимент был проделан в 1962г.: местные советы были разделены по производственному принципу на промышленные и сельские. Эксперимент развития не получил, и в 1964г. советы вновь были объединены.

В 1977г. была принята новая Конституция СССР, в 1978г. – новая Конституция РСФСР. Изменились названия представительных органов, теперь их стали называть советами народных депутатов.

Впервые было установлено, что «исполнительные комитеты могут решать все вопросы, отнесенные к ведению Советов, за исключением тех, которые должны решаться только на сессиях Советов». Чтобы как-то уравновесить чрезмерно возросшую роль исполкомов, стали создаваться президиумы Советов. Президиумы занимались вопросами подготовки сессий Советов, координацией работы их комиссий, вопросами обучения депутатов.

На практике система функционировала следующим образом: сначала принимались принципиальные решения на самом верху в ЦК КПСС, затем они спускались на места, служили указанием для принятия аналогичных решений обкомом и горкомом на городском и областном уровне и райкомами – на районном, затем эти же решения одобрялись на сессиях соответствующих Советов и исполнялись соответствующими исполкомами. Советы собирались на сессии 2-3 раза в год по 1-2 дня. В промежутках между сессиями всю исполнительно-распорядительную деятельность осуществлял исполком. Председатели исполкомов являлись членами соответствующих райкомов КПСС, либо горкома или обкома, т.е. напрямую исполняли партийные директивы. Кандидатуры будущих депутатов рассматривались и одобрялись партийными органами, а всенародные выборы были чистой формальностью. Таким образом, не Советы, а ЦК КПСС, точнее, его аппарат фактически руководил страной и решал, в том числе, все местные вопросы, а Советы были лишь декоративными и бесправными органами. Следует признать, что кадровая политика осуществлялась партией крайне тщательно и грамотно, так что решения всех вопросов готовились и исполнялись управленцами-профессионалами, поэтому система работала, а так как никакого контроля, а тем более критики деятельности КПСС снизу не могло быть в принципе, то и проблем не возникало.

Интерес к самоуправлению возобновился во второй половине 80-х годов прошлого века. К середине 80-х годов Россия, находившаяся в состоянии застоя, перешла в стадию стагнации: неэффективность социалистической системы экономики стала очевидной всем – производительность труда не росла, производство не модернизировалось, продукты покупались и ввозились из-за рубежа; идеология коммунизма потерпела полный крах – вопиющее противоречие между декларируемыми ценностями и реальной жизнью, дискредитации лидеров и анекдоты про них, абсолютная незаинтересованность граждан в участии в общественной жизни.

В 1985г. после кончины очередного престарелого генсека лидером СССР стал М.С.Горбачев, самый молодой генсек за предыдущие 60 лет, не только понимающий и признающий необходимость перемен, но и обладающий политической волей для их осуществления.

Изменения коснулись всех сфер общества, затронули они и институт самоуправления. Начало таких изменений было связано с производственным самоуправлением и было обусловлено принятием союзного закона «О трудовых коллективах» (1987), определявшего права трудовых коллективов, регулировавшего взаимоотношения между руководством предприятия и его коллективом, и сделавшего попытку ввести впервые после принятия Конституции 1936г. институт самоуправления на государственном предприятии.

Закон провозглашал трудовой коллектив - хозяином предприятия, одновременно прописывая функции директора, как полновластного управляющего от имени государства, в чьей собственности предприятие находилось. Закон предоставлял право трудовому коллективу выбирать своих начальников вплоть до директоров предприятия. Хорошо запомнились выборы директора Рижского автомобильного завода РАФ. Практически везде, где проходили выборы, директорами становились люди, которые обладали авторитетом среди работников, но которые не обладали опытом управления, в результате экономические показатели деятельности предприятия ухудшались, и народ разочаровывался в выборных начальниках. Очень скоро вернулись к назначению руководителей предприятия. Ситуация напоминала времена гражданской войны, когда красноармейцы сперва выбирали себе командиров, а затем их стали назначать. Закон вводил новый уникальный орган на предприятии: Совет трудового коллектива (СТК). Уникальность его заключалась в том, что выбранный трудовым коллективом, этот орган подчинялся только трудовому коллективу, он не имел вышестоящего органа, а его решения были обязательны для всех работников, в том числе и для директора. СТК был подлинным органом самоуправления – в его функции входило утверждать стратегию развития предприятия, участвовать в распределении прибыли предприятия, решать социальные вопросы и многое другое. Данный закон пробудил правотворческую инициативу граждан: в стране появились сотни положений об СТК, разработанных инициативными группами. Одно из таких положений разрабатывал вместе со своими товарищами по Ленинградскому клубу «Перестройка» автор этих строк. В 1988г. это положение широко распространялась по предприятиям города. По прошествии времени следует признать, что сами трудовые коллективы были к самоуправлению не готовы, СТК не вкладывали деньги в развития предприятия, а распределяли их между работниками.

Закон был явно прогрессивен для своего времени, хотя содержал внутренние противоречия и являлся плодом компромисса между разработчиками – сторонниками изменений и заказчиками, желавшими сделать изменения минимальными. Закон не затрагивал отношения собственности (государственная собственность оставалась), и поэтому никак не мог ввести реальное производственное самоуправление. Лишь принятие союзного закона «О кооперации в СССР» (1988), российских законов, вводящих институт частной собственности на производстве, изменило ситуацию и способствовало становлению производственного самоуправления в значении, определенном в главе 8 части II «Местное самоуправление».

Помимо производственного самоуправления активизируется общественное самоуправление: создаются уличные, квартальные и др. комитеты. Образуются комитеты общественного самоуправления (КОСы), прототипы нынешних органов территориального общественного самоуправления (ТОС). Они берут на себя вопросы благоустройства, наведения порядка. Такие КОСы были созданы в районах Москвы (самый известный – Братеевский КОС), Ленинграда (в Калининском районе и г. Пушкине).

В начале 90-х многие активисты КОСов и многие члены СТК стали депутатами различных уровней.

Если сравнить систему советской власти в СССР (до 1990г.) и систему МСУ, развитую на Западе, то принципиальные отличия их друг от друга видны невооруженным взглядом, ясно, что это совершенно разные системы. Характерные особенности системы МСУ:

- децентрализация,

- самостоятельность,

- многопартийность,

- разграничение компетенции между уровнями и ветвями власти.

Во всех демократических странах развита политическая конкуренция (многопартийность). Партии имеют свои программы, в т.ч. и муниципальные. Выборы происходят либо по партийным спискам, либо по мажоритарной системе, но с выдвижением кандидатов преимущественно политическими партиями, независимых кандидатов мало - не более 5%. Победившая партия формирует руководство как представительным, так и исполнительным органом МСУ. Депутаты соблюдают дисциплину и отвечают перед выдвинувшей их партией в большей степени, чем перед населением. Перед избирателями отвечает партия. Проигравшие партии образуют оппозицию, которая открыто критикует принимаемые решения и предлагает им альтернативы, и так до очередных выборов. Система работает.

Характерные особенности системы советской власти:

- абсолютная централизация,

- отсутствие самостоятельности (иерархия Советов),

- руководящая и направляющая роль КПСС,

- все занимаются всем (отсутствие разделения властей).

Здесь самый важный пункт – это руководство КПСС. Именно там, а также в аппаратах исполкомов, подконтрольных КПСС, сидели управленцы профессионалы, исполнявшие принимаемые партией и безропотно утверждаемые советами решения. Система работала, пока партия «рулила», с 1990г. партия «рулить» перестала, и система рухнула меньше чем за год.





Достарыңызбен бөлісу:
1   2   3   4   5   6   7   8   9


©kzref.org 2017
әкімшілігінің қараңыз

    Басты бет