Учебно-методический комплекс дисциплины «местное самоуправление» для студентов направления подготовки 101100. 62 Гостиничное дело Лекции 12 часов



жүктеу 2.65 Mb.
бет5/9
Дата21.04.2019
өлшемі2.65 Mb.
түріУчебно-методический комплекс
1   2   3   4   5   6   7   8   9
Тема 6. Теория МСУ

Место системы МСУ в политической системе
Будем использовать системный подход и рассматривать МСУ как ТПС (см. часть I. «Муниципальная политика»), причем территория, на которой осуществляется МСУ – это территория МО. Данная ТПС является частью политической системы государства, ее открытой подсистемой. В данную подсистему входят все органы МСУ, группы давления, некоммерческие организации, местные отделения политических партий, территории, на которых действуют органы МСУ (муниципальные образования) и др. На входы политической системы, как уже говорилось в части I, поступают требования и поддержки, в результате своей деятельности на выходах системы получаются усиленные или ослабленные требования и поддержки, которые снова поступают на вход. Для стабильной работы политической системы поддержка не должна сильно убывать, а требования не должны сильно возрастать.

Жители МО связаны политическим разделением труда - отдельные их группы выполняют определенные политические роли: налогоплательщики, чьи налоги поступают именно в местный бюджет, муниципальные служащие (чиновники), избиратели, участники территориального общественного самоуправления (ТОС), члены общественных организаций и пр., т.е., в МО имеется политическое сообщество.

В МО существуют органы власти (органы МСУ), должностные лица МСУ: глава МО, руководители местной администрации, депутаты муниципального совета и др.). Можно, хотя и непривычно, говорить о режиме в МО, определяемом его уставом, местными традициями и местными нормативными актами.

На входы нашей ТПС в качестве требований от населения поступают коллективные потребности жителей, проживающих на территории МО. В качестве поддержки выступают выплата местных налогов, участие в общественных работах, органах ТОС и др. Требования со стороны государства (внешней среды, органов государственной власти всех уровней) состоят в соблюдении органами МСУ законодательства, исполнения ими отдельных переданных государственных полномочий и др. Поддержка со стороны государства состоит в закреплении прав за МСУ, в передаче источников доходов местных бюджетов, объектов собственности и иных ресурсов.

В процессе функционирования системы МСУ на ее выходах появляются результаты работы органов МСУ по удовлетворению коллективных потребностей, как через хозяйственную деятельность в специфическом производственном процессе по производству товаров, работ, услуг, о котором говорилось выше, так и через властную деятельность по принятию нормативных актов, регулирующих отношения между хозяйствующими субъектами на территории МО (нормотворческая и исполнительская функции системы МСУ). Если деятельность органов МСУ успешна, то поддержка возрастает, потребности удовлетворяются, т.е. система работает стабильно. Если органы МСУ работают плохо – это значит, что вопросы местного значения не решаются, поддержка падает, требования растут, система может пойти в разнос.

Обратная связь между входом и выходом ТПС осуществляется посредством различных средств коммуникации, позволяющих выявить оценку деятельности органов МСУ внешней средой: оценку населения выражают местные СМИ, сами жители на сходах и собраниях. Если оценка неудовлетворительная, то на очередных выборах жители выбирают других представителей. Государство оценивает результаты деятельности через контрольные и надзорные органы. Оно может изменять компетенцию МСУ, привлекать к ответственности должностных лиц, досрочно прекращать полномочия органов и должностных лиц МСУ и др.

Артикуляция и агрегация интересов исполняются в ТПС как отдельными местным жителями, так и местными общественными организациями, местными отделениями политических партий, местными группами интересов.

Функция рассуживания осуществляется внешними по отношению к муниципальной ТПС органами: судебными органами государства.

Функции системы (адаптации): рекрутизация и политическая социализация исполняются местными СМИ, местными отделениями политических партий, исполнительными органами МСУ.

Функции политического курса (способности): сбор налогов, распределение услуг и др. осуществляются органами МСУ.

Так происходит политический процесс в системе МСУ.

Рассмотрим подробнее, как внешняя система (политическая система государства, органы государственной власти) влияет на систему МСУ. Для того, чтобы решать вопросы местного значения органам МСУ необходимы ресурсы: материальные, финансовые, производственные, кадровые, правовые, организационные и др. Все ресурсы можно разделить на внутренние, которые имеются у органов МСУ, и внешние, которые передаются органам МСУ из внешней системы: из политической системы государства (здесь главную роль играют правовые и финансовые ресурсы), из экономической системы (здесь имеются в виду ресурсы, привлекаемые от других хозяйствующих субъектов). МСУ – это власть, но власть подзаконная, действующая в рамках законов, принимаемых органами государственной власти. Именно данные законы определяют порядок формирования, организацию, компетенцию и практическую деятельность органов МСУ. Кроме этого, для решения местных вопросов финансов и иных ресурсов у органов МСУ, как правило, недостаточно, и решающее значение приобретает финансовая помощь со стороны государства. Главная особенность МСУ – это самостоятельность в решении местных вопросов, однако, чем больше органы МСУ получают помощи от государства, чем больше они зависят от такой помощи, тем менее они самостоятельны (проблема муниципальной автономии). Кроме того, органы государственной власти могут принять такие законы, которые ограничивают деятельность органов МСУ, а то и вовсе прекращают их деятельность. Таким образом, внешние воздействия на систему МСУ со стороны государства очень сильно влияют на ее функционирование, и для устойчивости ТПС МСУ необходим баланс отношений с органами государственной власти страны, причем этот баланс не должен сильно нарушаться.

Подводя итог, может сказать, что органы государственной власти для МСУ являются внешней средой, которая воздействует на систему МСУ в виде требований: соблюдать законодательство, осуществлять отдельные государственные полномочия (муниципальная интеграция); и поддержки: обеспечении правовой, организационной экономической и финансовой основы деятельности МСУ. Органы МСУ являются подзаконной властью, законы принимаются на федеральном и региональном уровне. В принципе, федеральные законодательные акты могут разрушить систему МСУ, распустить органы МСУ. В этом случае говорят, что воздействия внешней среды нарушили баланс отношений и разрушили систему.

Реформа системы МСУ означает, что происходят эволюционные изменения как в самой системе МСУ (внутренние изменения), так и изменения во внешней политической системе государства, касающиеся взаимодействия между органами государственной власти и органами МСУ (внешние изменения, муниципальная политика). Реформу системы МСУ следует отличать от внешних воздействий, ликвидирующих систему. Роспуск местных советов в 1993г. нельзя относить к реформе МСУ, поскольку данные события являлись логическим следствием общероссийской политики, практически не связанной с местной властью.


Экономический и политический подход к МСУ
Экономический подход. Разделение труда привело к разрушению первобытной кооперации, основанной на общественной собственности на условия производства. Появился обособленный товаропроизводитель, осуществляющий самостоятельное хозяйствование. 
Самоуправление в производственной сфере.

В теории самоуправление рассматривают как такое единство субъекта труда и субъекта управления, при котором происходит их совпадение.
Субъект, осуществляющий трудовой процесс, выполняет и управленческие функции. В таком случае он выступает субъектом самоуправления. 
Процесс организации, координации, регулирования и стимулирования производства собственником средств производства в рамках одной кооперации в соответствии с его экономическими интересами будем называть самоуправлением в процессе производства. 
Формирование отраслевой и территориальной организации производства выступает формой реализации отраслевой и территориальной сторон хозяйствования. Они обеспечивают реализацию соответственно ведомственных и территориальных, местных интересов.

 Территориальные аспекты самоуправления. Территориальные местные экономические интересы характеризуются динамикой изменения социально-экономического положения поселенческих коллективов людей. Такими характеристиками являются комплексное развитие территории, воспроизводство отраслей хозяйства и непроизводственной сферы, состояние окружающей среды, обеспечение занятости населения, создание условий для отдыха и интеллектуального развития человека, безопасность проживания и др. Носителями территориальных, местных интересов выступает население, проживающее на данной территории и посредством территориальных производственных отношений, реализующее в том числе и свои местные интересы.

Каждый поселенческий коллектив имеет свои интересы. Известны отличия интересов городских поселений от сельских, областных поселенческих коллективов от республиканских и т.д. Вместе с тем реализация интересов всех этих коллективов непосредственно связана с функционированием определенных отраслей хозяйства и соответствующей организацией производства, распределения, обмена и потребления.

Вследствие этого для полной реализации как территориальных, так и местных интересов недостаточно организации только территориального способа воздействия - необходимо его тесное сочетание с отраслевым.

Отраслевые и территориальные виды воздействия, как известно, осуществляются через систему управления, которая на уровне фирмы создается генеральной дирекцией, а на уровне народного хозяйства - государством. Первое выступает как внутрифирменное управление или менеджмент, а второе - как государственное управление или регулирование.

Жители территориального образования также выполняют ряд функций управления, связанных с реализацией общих территориальных экономических интересов, и тем самым их деятельность представляет собой территориальное самоуправление.

Осуществление населением процесса создания благоприятных условий природной среды, развитие бытовой и социально-культурной инфраструктуры выступают как задачи территориального самоуправления.
Местное самоуправление.

Необходимость производственного и территориального самоуправления объективна и является результатом развития общественного производства. 
Отметим, что территориальное самоуправление не заменяет территориального управления. Последнее как деятельность, осуществляемая профессионалами-госслужащими в том или ином регионе, имеет свою цель - процесс организации производства, размещения и развития производительных сил, а также способы вовлечения в оборот природных ресурсов исходя из народнохозяйственных интересов. Территориальное самоуправление имеет своим объектом удовлетворение потребностей поселенческих коллективов людей за счет их активности, творческого потенциала и самоорганизации.

Таким образом, категория "территориальное самоуправление" представляет собой специфическое производственное отношение, возникающее при реализации территориальных экономических интересов граждан в пределах отдельного сообщества, сформированного в зависимости от типа и места расселения. 

Данное производственное отношение отражает собственную совместную деятельность сообщества по эффективному управлению, т.е. целеполаганию, организации и координации действий граждан и хозяйствующих субъектов для обеспечения комплексного социально-экономического развития территории, удовлетворения социально-культурных потребностей населения.

Территориальное самоуправление не вообще, а на определенной населенной территории (на уровне населенного пункта) целесообразно характеризовать как местное самоуправление (МСУ). Населенные пункты, в свою очередь, могут образовывать городские и сельские поселения. МСУ, т.о. представляет собой низший уровень территориального самоуправления. 

Итак, с экономической точки зрения под МСУ понимается совместная деятельность местного сообщества (жителей населенного пункта) по эффективному управлению территорией населенного пункта для удовлетворения коллективных потребностей жителей и комплексного развития населенного пункта.

В данном подходе МСУ рассматривается как специфический производственный процесс по предоставлению общественных услуг для удовлетворения коллективных потребностей населения. При этом органы МСУ – это хозяйствующие субъекты в смысле производства товаров, работ, услуг для удовлетворения коллективных потребностей жителей МО, полноправный и равноправный участник рыночных отношений (в Гражданском кодексе РФ субъектом рыночных отношений признается МО, а участвуют в них органы МСУ от имени населения МО).

Политологический подход.

Политология – наука о политике, о власти, и здесь МСУ рассматривается с точки зрения его места во властных структурах и властных отношениях. Именно политологический подход к МСУ прослеживается в больше части этой книги. 

Под МСУ понимается способность местных сообществ самостоятельно решать вопросы местного значения, либо непосредственно на сходах и референдумах, либо с помощью органов МСУ, среди которых обязательно наличие выборных органов. Вопросы местного значения здесь – это вопросы обеспечения ежедневной жизнедеятельности населения. Главное отличие этого определения от предыдущего – появление органов МСУ, органов публичной власти, т.е. описание МСУ не только и не столько с точки зрения его экономической и хозяйственной функции (удовлетворение потребностей), как специфического хозяйствующего субъекта, сколько с точки зрения его политической функции, как специфического, максимально приближенного к населению, органа публичной власти. 

С данной точки зрения МСУ – это власть, власть максимально приближенная к населению. Все решения органов МСУ, принятые в рамках закона и в пределах их полномочий обязательны для исполнения физическими и юридическими лицами на территории МО. Если же кто-нибудь не выполняет решения органов МСУ либо нарушает правила ими установленные, но наступает ответственность (дисциплинарная, административная и др.)

Рассмотрим еще одну ипостась МСУ, связанную с тем, что это власть, максимально приближенная к населению, более того, населению предоставлено право непосредственного участия в решении местных вопросов на сходах, через правотворческую инициативу, одним из элементов системы МСУ является территориальное общественное самоуправление (ТОС) – добровольная самоорганизация граждан для решения конкретных местных вопросов. Органы ТОС регистрируются как специальный тип некоммерческих организаций. 

МСУ здесь осуществляет две системные функции ТПС: «рекрутизацию» жителей – вовлечение их процесс принятия властных решений, и «социализацию» их же, т.к. за последствия этих решений они несут ответственность. Происходит, т.о. изменение политической культуры населения, переход от субъектной к партисипаторной политической культуре. 

Органы МСУ могут объединяться, при этом их объединения регистрируются как ассоциация некоммерческих организаций. Итак, в данном подходе МСУ обладает всеми свойствами некоммерческой (общественной) организации. 
Отличия МСУ от государственной власти

К ним относятся:

1. Различие в характере власти. Государственная власть есть власть суверенная, верховная, которая сама себя может реформировать. Органы же местного самоуправления являются властью подзаконной, то есть действуют в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью.

2. Разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, то есть ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению. Как правило, к ведомству местного самоуправления относятся дела местного хозяйства, и, прежде всего, социального плана, а также некоторые общегосударственные дела, которые государство по закону возлагает на него.

3. Местное самоуправление должно иметь самостоятельные источники финансирования.

4. Местное самоуправление строится на ограниченных территориях.

5. Исполнительные органы местного самоуправления не имеют вышестоящих, и не входят в исполнительскую вертикаль.

Приведенные признаки - наиболее характерные, общепризнанные и существуют в большинстве государств мира.


Современные теории МСУ

Самые первые идеи в теорию МСУ были заложены в ХVIII веке – это идеи естественных прав, общественного договора, автономной общины, представительного правления и разделения властей. Ж.Ж.Руссо рассуждал о естественных правах общин. Один из отцов-основателей США Т.Джефферсон говорил о «республиках в миниатюре», о самоуправляющихся поселениях, принимающих решения всем населением. В науке эти и другие взгляды получили развитие в XIX веке.

1) Теория свободной общины, которая была выдвинута немецкими учеными, базировалась на идеях естественного права и доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, поскольку община возникает раньше государства, оно должно уважать свободу общинного самоуправления. Теория свободной общины выдвигала такие основные элементы организации МСУ, как:

- избираемость органов МСУ членами общины,

- разделение дел, которыми должны заниматься органы МСУ, на дела общины и дела, порученные ей государством,

- отрицание права государственных органов вмешиваться в собственную компетенцию общины.

2) Общественная теория местного самоуправления - так же, как и теория свободной общины, исходила из принципа признания осуществления своих задач местными сообществами. Однако, обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления.

Самоуправление согласно общественной теории - это заведование делами местного хозяйства. Дореволюционный правовед Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и сохранении за правительственными органами заведовании одними только государственными делами».

В связи с эти сторонники общественной теории предпринимали неоднократные попытки составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые бы по существу отличались от дел государственного управления.

Однако на практике оказалось довольно сложно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Например, дорожное строительство, местные налоги, охрана общественного порядка, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п. не могут считаться чисто общественными делами и противопоставляться делам государственным. Очевидно, что данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного сообщества, но и государства в целом. Этот факт, ставший «ахиллесовой пятой» общественной концепции местного самоуправления, вскоре подорвал основы ее господства в науке и заставил многих ученых взглянуть на местное самоуправление с принципиально иных позиций.

На основе подобных взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает свое развитие государственная теория самоуправления. Ее основные положения были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX в Л. Штейном и Р. Гнейстом.

3) Государственная теория. Согласно данной теории местное самоуправление представляет собой не что иное, как одну из форм организации государственного управления на местах, часть общей государственной системы, отличающуюся от центрального государственного управления тем, что осуществляется оно не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результатах местного управления. Н.М. Коркунов по этому поводу пишет: «Государственная теория самоуправления видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и целями».

Возникновение «государственной» теории самоуправления было вызвано изменившимися реалиями второй половины XIX - начала XX в.

По мере развития процессов урбанизации и индустриализации стала ощутимо снижаться степень изолированности и самодостаточности отдельных территорий. Внедрение достижений научно-технического прогресса, концентрация промышленности в крупных городских центрах, широкое развитие торговли сделали локальные территориальные образования более зависимыми как от общенационального политического курса, так и от ситуации в других сообществах. Идея о том, что чем правительство меньше управляет, тем оно лучше, уступила место идее «государства всеобщего благосостояния», полномочия которого уже не ограничиваются лишь защитными и регуляционными функциями. От государства стали ожидать, что оно не только будет стоять на страже закона и порядка, но и возьмет на себя основную заботу по обеспечению благосостояния населения, определенных разумных стандартов жизни, более справедливого распределения национального дохода между гражданами, защитит их от возможных социальных и экономических потрясений. Показательно, что именно в данный период правительствами многих стран была взята на вооружение доктрина английского экономиста Дж. М. Кейнса, предполагавшая усиление вмешательства государства в экономику в целях обеспечения бесперебойного процесса общественного производства, поддержания эффективного спроса и полной занятости.

Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников и в дореволюционной России. Так, В.Н. Пешков, видный славянофил, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех слоев населения уезда, связанных общими земскими интересами]. Государственная теория местного самоуправления получила свое развитие в работах таких видных российских ученых, как В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский. Например, Н.И. Лазаревский в своей работе «Лекции по русскому государственному праву» высказывал мнение, согласно которому органы местного самоуправления имеют ту же природу, что и правительственные органы, и поэтому являются элементом структуры государственной власти, стоящим в одном ряду с монархом, правительством и парламентом. На тех же позициях стоял и В.П. Безобразов, трактовавший бюрократические (государственные) и самоуправленческие учреждения как «двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти».

Таким образом, важнейшие различия в теориях местного самоуправления касаются таких вопросов, как:

а) способ формирования органов местной власти;

б) характер их взаимоотношений с центральной властью;

в) объем и содержание дел, подведомственных муниципальным структурам.
Локалистская теория МСУ
В основе локалистской концепции МСУ лежат классические идеи либеральной демократии. Соответственно реализуется этот подход там, где у власти либералы. Локалисты акцентируют внимание на роли МСУ в предоставлении услуг и на его политической роли. Группа (в данном случае местное сообщество) в центре этого подхода.

Суть взглядов локалистов сводится к следующему:

- МСУ необходимо для реализации разделения властей и вовлечения населения в процесс принятия властных решений

- сила демократии в обратной связи с гражданами. МСУ решает эту задачу, т.о. МСУ открыто для инноваций и самосовершенствования

- локальный характер МСУ обеспечивает доступность и открытость местной власти, быстроту реагирования ее на местные нужды

- органы МСУ имеют большие возможности завоевать доверие общественности

- органы МСУ обеспечивают сглаживание и разрешение конфликтов в местном сообществе теми, кого эти конфликты затрагивают.

Локалисты считают, что для успешного функционирования системы МСУ сегодня необходимо:

- законодательно зафиксировать разграничение полномочий между центром, регионами и муниципалами

- органы МСУ должны собирать и оставлять у себя местный подоходный налог

- выборные органы МСУ должны быть сформированы на основе пропорционального представительства

- система МСУ должна быть одноуровневой.

Данный подход соответствует общественной теории МСУ.
Неомарксистская теория МСУ

В основе данной концепции лежит неомарксистский взгляд на современное капиталистическое государство. В центре внимания здесь политическая роль МСУ в сглаживании и разрешении классовых конфликтов. Реализуется чаще всего там, где у власти социал-демократы.

В рамках неомарксистского подхода существуют 2 основных направления: теория социальных отношений и теория регуляции. Теория социальных отношений отводит МСУ роль двойного представительства: местных интересов («представительная роль») и общенациональных интересов на местах («интерпретирующая роль»). Эта двойственность и приводит к конфликтам между центром и МСУ.

Сторонники теории регуляции применительно к МСУ утверждают, что изменения в системе МСУ должны представлять собой арену постоянных конфликтов до тех пор, пока не будут найдены формы организации МСУ, соответствующие требованиям времени. Эти требования определяются общим направлением движения капиталистической экономики. Изменения экономических форм сопровождаются изменениями в управленческих идеологиях, делающих больший акцент на иерархической системе контроля при концентрации всей власти сверху.

Данный подход в большей степени соответствует общественной теории МСУ.
Теория общественного выбора

Данная теория является неотъемлемой частью неоконсерватизма, в центре ее внимания – индивидуум поскольку все зависит от его выбора. Оптимальным механизмом распределения товаров и услуг, принятия решений сторонники этой теории считают рынок, по сравнению с ним и государственная бюрократия, и представительная демократия проигрывают.

Существующая система МСУ считается неэффективной, и предлагается внести в нее следующие изменения:

- внешнее контрактирование – органам МСУ центр в обязательном порядке предписывает осуществить открытый тендер на проведение работ, которые до этого выполняли местные власти

- фрагментация - вместо крупных органов системы МСУ в соответствии с новыми законодательными актами приходит множество мелких специализированных органов, удовлетворяющих потребности различных групп населения. У потребителя появляется выбор.

Теория общественного выбора является производной от административных моделей, легитимность МСУ производна от его административной эффективности. Данный подход в равной степени не соответствует ни государственной, ни общественной теориям МСУ.


Дуалистическая теория

Его еще называют «веберианским», поскольку основой его являются идеи Макса Вебера, о том, что определяющую роль в организации и деятельности властных институтов играют элиты. В рамках общего подхода выделяются «теория дуалистического государства» и «теория дуалистической политики».

Концепция МСУ, базирующаяся на теории дуалистического государства, рассматривает органы МСУ прежде всего в качестве местного ответвления органов государственной власти. Государство осуществляет 2 важнейших функции:

- социального инвестирования – государственное обеспечение базовых товаров и услуг с, необходимых частным фирмам для производства;

- социального потребления – обеспечение потребительских нужд различных групп населения, которые не могут удовлетворить через рынок. В большинстве случаев государство осуществляет социальное инвестирование на уровне центральной и региональной властей, социальное потребление – на уровне МСУ.

Теория дуалистической политики делит политику на «высокую», связанную с проблемами, наиболее важными для существования государства: экономическим регулированием, законодательством, охраной правопорядка и др., и «низкую», связанную с нецентральными вопросами: городским планированием, уборкой улиц и др. «Высокой» политикой занимается центр, центр же определяет приоритеты в развитии различных сфер, в том числе, входящих в рамки «низкой» политики, которая отдана на откуп МСУ. В результате функционирование системы МСУ зависит от взглядов центрального правительства.

Данный подход полностью соответствует государственной теории МСУ.
Современная роль МСУ

Рассмотрим теперь значение и ценность системы МСУ и стоящие перед ней проблемы с точки зрения западной политической науки. Востребованность МСУ, его значение долгое время, с начала прошлого века и особенно после второй мировой войны, были предметом ожесточенных дискуссий. Нужность МСУ подвергалась большим сомнениям: услуги эффективнее предоставляют частные фирмы, демократия и плюрализм на местах, равно как и общественное участие не очень интересны, о чем свидетельствует низкая явка на муниципальные выборы. Тем не менее, сегодня большинство ученых и политиков соглашается с тем, что ценность МСУ заключается в следующем:

- система МСУ является противовесом автократической власти центра и гарантом существования в обществе плюрализма и демократии. МСУ расширяет круг субъектов политической власти.

- МСУ является эффективным механизмом для сглаживания политических конфликтов внутри государства.

- МСУ предоставляет возможности жителям для участия в политическом процессе, для участия в процессах принятия властных решений на местном уровне.

- система МСУ эффективнее любой другой при предоставлении услуг на местном уровне. «МСУ – ключевой элемент политических систем европейских либеральных демократий. Структуры МСУ обеспечивают различные услуги – достаточно назвать образование, социальное обеспечение, жилищное хозяйство, транспорт. Они являются крупными распорядителями средств общественного сектора и важными источниками рабочих мест…».


Современные проблемы МСУ, особенности для России

Признавая важную роль МСУ, специалисты вместе с тем называют и проблемы, стоящие перед ним. Прежде всего – это расхождение теории и практики МСУ: развитие современного государства входит в противоречие с теорией общественного договора, в некоторых американских источниках прямо указывается, что теория свободной общины мертва. Кроме этого, проблемами МСУ являются:

1. Востребованность МСУ. Необходимость МСУ для местного населения определяется способностью формирования и артикуляции местных интересов. В современном мире востребованность МСУ прямо зависит от гражданского общества. Именно горизонтальные социальные связи способствуют формированию местных интересов и их последующей артикуляции через группы интересов, общественные организации на территории муниципалитета. Местные интересы, которые затем реализуются через систему МСУ, могут быть отделены от государства.

2. Эффективность МСУ. В реальной жизни, как говорилось выше, местные интересы артикулированы далеко не всегда. Если же они не формулируются, то рамки МСУ задаются государством, его интересами на местном уровне. Государство нуждается в организации власти на местном уровне, организация регулярная, стабильная, повсеместная, а не та, что отражает местные интересы, которые не могут быть одинаковыми для всей страны, а отличаются от места к месту. Итак, интересы государства и МСУ различаются, отсюда вытекает, что необходим баланс отношений центра и локалитетов (см. часть I. «Муниципальная политика») для устойчивости ТПС. Это означает выборность (в том или ином виде) и самостоятельность (в том или ином виде) местной власти в решении местных вопросов. Центр определяет (и по необходимости меняет) объем местной компетенции и обеспечивает проведение местными властями политики, соответствующей общегосударственным интересам.

3. Непрофессионализм МСУ. Эта проблема связана с противоречием между выборностью и профессионализмом местной власти. МСУ предполагает формирование выборных органов власти и людей, не обязательно являющихся профессиональными управленцами. В соответствии с современными представлениями1 публичная власть сегодня отделена от общества, что делает ее более эффективной. Власть в демократическом обществе (не говоря уже об авторитарном) – это удел немногих: профессиональных политиков и управленцев. Принятие политических решений является прерогативой узкого круга лиц (менее 5% населения) – конкурирующих элит и лидеров. Население выбирает политическую элиту и доверяет ей определять правила и организовывать управление, а само участвует лишь в выборах, да и то не всегда. Интерес к прямой демократии снижается (конечно и разумеется, речь идет о стабильных обществах, отсутствии кризисов и пр.). На местном уровне появляется бюрократия, работающая в исполнительно-распорядительном органе. Т.о., осуществляется переход от прямой демократии к власти муниципальных менеджеров, которых население даже не выбирает. Следствием функционально-ролевой дифференциации местной власти становится процесс создания отраслевых и функциональных департаментов в исполнительном органе. МСУ может трактоваться сегодня как выборы населением профессиональных политиков и управленцев, наилучшим образом по мнению населения способных реализовывать местные интересы. Противоречия связаны и с определением объема полномочий МСУ. Приоритет самостоятельности местного сообщества противоречит с профессионализмом местной власти, с ее ответственностью, с наличием у нее ресурсов. Это влечет за собой недоверие центральной власти к органам МСУ, что приводит к усилению контроля центра за МСУ. В результате МСУ отвечает и перед избирателями, и перед вышестоящей властью.

4. Экономическая самостоятельность МСУ. Мировая практика показывает, что даже местные вопросы муниципалитеты, как правило, не могут решать без государственной помощи: местные сообщества в большинстве случаев невелики, компактны и экономически слабы. Государство вынуждено либо предоставлять муниципалитетам различный объем полномочий в зависимости от их ресурсной базы, либо обеспечивать экономически слабые муниципалитеты финансовой помощью. В мире второй вариант распространен гораздо больше: государства идут на финансирования исторически сложившихся, хотя и слабых и мелких МО, изначально предоставляя им равный статус. Собственные доходы муниципалитетов Италии составляю лишь 15% их доходов; в Японии – чуть более 30%; в Англии и США в структуре доходов преобладают правительственные субсидии. Итак, во всем мире собственных доходов МСУ не хватает для решения местных вопросов, необходима государственная финансовая помощь, отсюда возникает финансовая зависимость МСУ от государства, потеря экономической самостоятельности, что, в свою очередь, ограничивает и политическую автономию.

Все описанные проблемы характерны и для современной России, причем носят они куда более практический характер и проявляются в более острой форме. Проблема непрофессионализма в нашей стране сегодня сводится к нехватке кадров для органов МСУ: после 2003г. количество МО почти удвоилось (сегодня примерно 24000 МО, а в 2002 было менее 13000), подготовленных муниципальных кадров для работы в органах МСУ поселений катастрофически не хватает. Отсутствие экономической самостоятельности вместе со слабой ресурсной базой ведет к недостаточному и неэффективному экономическому развитию МО (сил и средств едва хватает на решение местных вопросов), что в свою очередь мешает процессам муниципальной интеграции, поскольку из-за отсутствия развитой инфраструктуры переданные государственные полномочия исполняются не эффективно.

К вышеперечисленным добавляются и чисто российские проблемы: проблема политической автономии, проблема выборов в органы МСУ (проблема демократии), проблема МСУ в городах федерального значения.

1) Экономическая автономия. Для определения насколько МО самостоятельны в России, рассмотрим характеристику местных финансовых ресурсов (финансовых ресурсов МСУ) и их доли в бюджетах, исходя из основных источников их формирования по следующим группам:

- все государственные средства, передаваемые органам МСУ органами государственной власти;

- все собственные средства МО;

- заемные средства или муниципальный кредит.

Анализ соотношения этих источников финансовых ресурсов МО определяет самостоятельность данного МО: преимущество в структуре финансовых ресурсов первой группы говорит о зависимости данного МО от органов государственной власти; преимущество третьей группы указывает на зависимость от кредитных учреждений, главным образом, от банков; преимущество второй группы говорит о независимости МО. Самостоятельность местных финансов, т.о., зависит в значительной степени от эффективности собственной финансовой деятельности органов МСУ данного МО, от доходов их предприятий и организаций.

В 2000г. доля МСУ в структуре доходов консолидированного бюджета Российской Федерации составляла около 22%, а расходных полномочий, финансируемых из местных бюджетов - 30%; в 2001г. – 17% (в то же время в 2001г. муниципальные бюджеты несли 32% совокупных расходов). Финансовая зависимость МСУ от государства принимала угрожающий характер.

Явно обозначилась тенденция увеличения дефицита местных бюджетов. Система межбюджетных отношений позволяла органам государственной власти практически полностью регулировать величины местных финансовых ресурсов МО, поэтому бюджет МО становился сметой доходов и расходов, предоставленной органами государственной власти.

Под собственными доходами МО следует понимать финансовые ресурсы, которые поступают в МО, но не взяты в кредит и не регулируются органами государственной власти. Доля местных налогов и сборов в бюджетах МО в 1996г. в среднем по России составила 9%, в наиболее благополучных МО она достигала 20-22%. В 2002г. доля собственных доходов в бюджетах МО упала до 18.7% по сравнению с 1999г., когда она составляла 27.6%. Доля трансфертов из вышестоящих бюджетов за этот период возросла с 26.7% до 40.9%. После принятия ФЗ - №131 ситуация ухудшилась. Ставки местных налогов снизились: в 2000г. их доля в местных бюджетах составила 14.4%, а в 2004г. – всего 3.9%. Можно констатировать, что и по второй составляющей состояния местных бюджетов отсутствует реальная самостоятельность МСУ.

Доля кредитов, взятых органами МСУ для погашения текущих расходов (главным образом кредиты берутся у коммерческих банков), составила в среднем по России 3%, задолженности же перед другими уровнями бюджетов и естественными монополиями составляли во многих МО от 20% до 40%.

Суммируя вышеизложенное, можно констатировать, что органы МСУ не самостоятельны в решении местных вопросов.

2) Политическая автономия. С принятием ФЗ - №131 политическая автономия органов МСУ в России резко ослабла: органы МСУ попали под жесткий контроль федеральных и, главным образом, региональных органов государственной власти, о чем подробно говорилось в главах 4,5 и 6 части I.
Проблема выборов в органы МСУ (проблема демократии).

Проблема проведения честных, свободных и открытых выборов в органы власти любого уровня, в т.ч., в органы МСУ стала очень злободневной в XXIв., после того, как в стране исчезла политическая конкуренция, и монополию на власть захватила партия «Единая Россия». Избирательные кампании сопровождаются массовыми нарушениями законодательства, повсеместным злоупотреблением административным ресурсом, использованием грязных избирательных технологий. Хорошей иллюстрацией служат последние выборы в органы МСУ и региональные легислатуры 11.10.09. Ход выборов и их результаты вызвали возмущение и протест всех фракций Госдумы, кроме фракции «Единая Россия». Голосование сопровождалось вбросом бюллетеней, подделкой итоговых протоколов, недопущением не только наблюдателей, но и избирателей на участки. В СПб из-за массовых нарушений (сокрытие информации о нахождении избирательных комиссий, неверная нарезка округов, недопущение неугодных членов избирательных комиссий на заседания и др.) все муниципальные выборы, назначенные на этот день были отменены и перенесены на март 2010г.

Кроме этого, сокращается количество избранных должностных лиц МСУ, в первую очередь, мэров городов и глав местных администраций, которых сегодня все чаще и чаще назначают по контракту.
Проблема городов федерального значения.

Вопрос организации МСУ в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге является одним и самых сложных в Российской практике.

Проблемами городов федерального значения являются:

- сохранение единства городского хозяйства (разграничение компетенции между органами власти города, как целого, и органами власти, действующим на внутригородских территориях),

- наличие 2-х систем органов власти (региональная власть и МСУ), действующих на одной территории (разграничение компетенции между органами региональной государственной власти и органами МСУ).

Городские власти не были заинтересованы в развитии МСУ, предпочитая сохранять властную вертикаль на территории города как целого. Особенно последовательно этого добивались власти Москвы, в результате возникла проблема сохранения «единства городского хозяйства» (термин, вошедший в законодательство). Формирование МУ в этих городах отдано на откуп городских властей, вследствие чего получили 111 МО в Санкт-Петербуре1 и 125 МО в Москве, которые не обладают ни полномочиями по решению местных вопросов, ни ресурсами, ни объектами недвижимости.

Конечно и разумеется проблемы МСУ – это лишь часть общероссийских проблем в процессе транзита. Но ни в одной другой сфере реформ контраст между декларациями местной самостоятельности и местной демократии и реальностью подчиненности муниципалитетов государственной власти не был столь значителен.



Достарыңызбен бөлісу:
1   2   3   4   5   6   7   8   9


©kzref.org 2017
әкімшілігінің қараңыз

    Басты бет