Учебно-методический комплекс дисциплины «местное самоуправление» для студентов направления подготовки 101100. 62 Гостиничное дело Лекции 12 часов



жүктеу 2.65 Mb.
бет7/9
Дата21.04.2019
өлшемі2.65 Mb.
түріУчебно-методический комплекс
1   2   3   4   5   6   7   8   9
Тема 9. Организационные основы МСУ

Континентальная, англосаксонская, иберийская, североевропейская и другие модели МСУ

Выделяют следующие модели:

1) Континентальная модель. Данная модель основана на сочетании выборных местных коллегиальных органов самоуправления с назначаемыми «сверху» чиновниками. Однако в общинах назначенных чиновников нет, а в районом звене есть назначенный представитель центра, контролирующий законность деятельности советов нижестоящих общин.

На всех уровнях существует выборный Совет, но везде есть и назначенные представители правительства - префекты. Фактически это государственная власть над властью местного самоуправления (ни одно постановление муниципального совета не вступает в силу, если на нем нет визы комиссара или перфекта).

Государство осуществляет контроль и раньше контролировал деятельность органов местного самоуправления довольно жестко. Сейчас целесообразность не проверяют, но законность проверяют всегда. Например, законность расходования средств. Префекты могут обжаловать любое решение муниципального совета в административный суд. Специальные административные суды есть на всех уровнях. Что касается Правительства, то оно может сместить чиновника, но только в том случае, если он нарушает закон или если оказывается неработоспособным.

Эта система обеспечивает необходимую для государства централизацию, особенно если у населения еще не сформировалась соответствующая политическая культура. Главная проблема состоит в том, чтобы найти оптимальный вариант сочетания централизма с инициативой и правами мест.

2) Англосаксонская модель. Она предусматривает самоуправление во всех звеньях, на всех ступенях административно-территориального деления, в общинах имеются только выборные органы. В мелких общинах, в которых меньше 150 человек, собирается общее собрание, а во всех остальных - выборные местные органы.

Характерно, что деятельность органов местного самоуправления не контролируется чиновниками из центра. Указанные органы самостоятельно решают вопросы местного значения, утверждают собственный бюджет, используют субсидии центра, а центральные государственные органы осуществляют финансовый контроль за целевым использованием выделенных средств. Однако, будучи относительно автономными от центральной власти, муниципалитеты этой системы находятся под жестким судебным контролем Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации: Учебное пособие - М., 2002. С. 60..

Существует практика утверждения министерствами чиновников, которые затем утверждаются советами. Прежде чем назначить чиновника по пожарной охране, по здравоохранению, надо согласовать такое решение с соответствующим министерством. Кроме этого, есть ряд других форм государственного контроля, т.е. при любой выборности местных органов государственный контроль в той или иной форме присутствует.

3) Иберийская модель. Эта модель получила распространение в Испании, Португалии, многих странах Латинской Америки. При данной модели во всех звеньях административно-территориального деления есть избранные советы (хунты, муниципалитеты) и избираемые советом или непосредственно населением единоличные органы (алькады, регидоры). Характерно, что алькады и регидоры, а так же члены советов могут отзываться избирателями досрочно. Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, а алькад или регидор - исполнительный орган. Назначенных должностных лиц из центра при данной системе нет, а избираемый алькад утверждается центральной властью в качестве ее представителя в административно-территориальной единице и таким образом действует в двух ипостасях: как исполнительный орган совета, обязанный выполнять его решения, и как представитель государства в континентальной системе. Разница лишь в том, что он не назначаемый, а избираемый местным населением. Алькады осуществляют административную опеку: они вправе приостанавливать на определенный срок решения совета, обращаться с предложениями к центральным органам государства о роспуске тех советов, которые систематически нарушают законы или стали неработоспособными.

Система, подобная иберийской, существует также в Японии и в некоторых других странах. Близка к ней структура местных органов в отдельных арабских странах (Египте, Сирии и др.), однако там представителями государственной власти являются их председатели, избранные советами. Кроме того, этой группе стран присущи особенности, связанные с действием мусульманского права.

4) Североевропейская модель представляет собой развитие англосаксонской, связана с такой формой децентрализации как федерализм и распространена в Швеции, Норвегии, Дании, Исландии, Финляндии. Главное отличие от «англосаксонской» модели состоит в законодательном конституировании статуса органов МСУ.

Во всех этих странах реализована 2-х уровневая модель МСУ: коммуна - графство (исключение – Финляндии, где только один уровень: коммуны). Нижний (коммунальный) уровень характеризуется тем, что все жители имеют возможность участвовать в принятии решений и влиять на процесс управления. Коммуны здесь наделены правом налогообложения и полномочиями самим решать вопросы местного значения.

Управление коммуной осуществляется выборным органом, состоящим из представителей политических партий, избранных прямым голосованием граждан.

Управление графством осуществляется избранным советом (ландстингом). Основные вопросы, которыми занимается ландстинг – это здравоохранение и транспорт.

Североевропейская модель наиболее соответствует Европейской Хартии МСУ.



5) Смешанные модели совмещают в себе особенности и «континентальной», и «англосаксонской» моделей. Они действуют в Германии, Австрии, Японии, в некоторых странах Восточной Европы. В некоторых землях Германии, например, действует принцип «негативного» регулирования, в других - принцип «позитивного» регулирования.
Образование органов МСУ путем выборов

Муниципальные выборы проводятся с целью избрания депутатов и должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы назначаются представительным органом местного самоуправления в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, выборы могут быть назначены муниципальной избирательной комиссией или судом.
Гарантии избирательных прав граждан устанавливаются федеральными законами. В соответствии с ними органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать порядок проведения муниципальных выборов: назначения и объявления даты выборов, составления списков избирателей, регистрации кандидатов, проведения предвыборной агитации, правил голосования на избирательных участках, подсчета голосов и установления результатов выборов.

При проведении муниципальных выборов используются различные избирательные системы. Основные из них:

- выборы по избирательным округам («мажоритарная» система) – в соответствии с данной системой территория муниципального образования разбивается на несколько избирательных округов с примерно равной численностью населения и от каждого округа избирается один депутат. Такая схема встречается в России чаще всего в силу относительной простоты агитационной кампании, привычности ее как для населения, так и для властей.

- пропорциональная система - избиратели голосуют не за конкретного кандидата, а за партию или блок партий (т.е. за партийные списки), а депутатские мандаты распределяются пропорционально набранным голосам. Решение о применении в муниципальном образовании той или иной избирательной системы осуществляется местным сообществом самостоятельно в зависимости от местных условий и закрепляется в уставе муниципального образования. Пропорциональная система более приспособлена для выражения общего интереса территориального коллектива. Однако ее применение в России требует развитой политической структуры общества и устойчивых избирательных объединений на муниципальном уровне. 

Обе избирательные системы имеют свои достоинства и недостатки

Достоинства избирательной системы

Недостатки избирательной системы

Мажоритарная система


- непосредственное знакомство депутатов со своими избирательными округами и интересами их жителей;
- информированность избирателей о личности депутата и его политических качествах.


- орган самоуправления, сформированный на основе мажоритарной системы, отличается крайним разнообразием позиций и мнений, что существенно затрудняет
принятие решений;


- приоритетом каждого депутата является решение проблем собственного округ.


Пропорциональная система


- партийные фракции выражают общие интересы больших групп населения, и депутаты каждой из них выступают с единым мнением по обсуждаемым вопросам;

- партийные списки способствуют тому, чтобы в органах местного самоуправления были представлены разные слои населения.


- ослаблены личные связи избирателей и депутатов, а также персональная ответственность депутатов перед избирателями;

- требуют развитой политической структуры общества на муниципальном уровне. При отсутствии явно выраженного партийного большинства муниципальному парламенту трудно принимать решения.


Разновидностью мажоритарной системы являются выборы по многомандатным округам, когда от одного избирательного округа избирается не один, а несколько (не более 5) депутатов. Избранными по округу считаются кандидаты, набравшие наибольшее количество голосов, в количестве, соответствующем числу мандатов. Такая система лучше всего решает задачу выражения депутатами общих интересов населения. В крупных городах может применяться схема, при которой многомандатным избирательным округом является район города, но в городе несколько таких округов. В малых муниципальных образованиях выборы могут проводиться по единому многомандатному округу.

Возможна также смешанная избирательная система, при которой одна часть депутатов избирается по мажоритарной системе, а другая - по пропорциональной. Сочетая положительные качества исходных систем, смешанная избирательная система позволяет обеспечить выражение как территориальных, так и групповых интересов населения.
Согласно уставам большинства муниципальных образований, для победы на выборах достаточно простого большинства голосов. В некоторых уставах предусматривается, что при выборе главы муниципального образования для победы необходимо абсолютное большинство голосов, т.е. 50% + 1 голос от числа действительных бюллетеней. Если ни один из кандидатов такого большинства не набирает, проводится второй тур, в котором участвуют два кандидата, набравшие в первом туре наибольшее количество голосов. Для победы во втором туре достаточно простого большинства голосов.
Классификация органов МСУ (5 видов классификации)

1. По способу образования и делегирования полномочий органы МСУ делятся на:

- выборные - отличаются тем, что население напрямую наделяет их полномочиями по решению вопросов местного значения;

- другие - создаются для обеспечения этих полномочий и могут подразделяться на:

а) формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа);

б) на основе назначения (местная администрация);

в) на основе кооптации по установленным нормам (муниципальные комиссии: административная, жилищная и пр.).

Выборные органы получают полномочия непосредственно от населения, т.е. выборы являются не только способом создания органов, но и способом наделения их полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия чаще всего от выборных органов.

2. По назначению (степени специализации) органы местного самоуправления делятся на:

- органы общего назначения – под ними понимаются те, деятельность которых распространяется на все или большинство сфер деятельности местного самоуправления (представительный орган, администрация, а также такие органы, как, например, финансовый или орган по управлению муниципальной недвижимостью)

- органы специального назначения (с широкой и узкой специализацией) – «отраслевые» органы, занимающиеся одной или несколькими сферами муниципальной деятельности (например, городской транспорт, образование, культура и т.д.).

3. Деление по полномочиям вытекает из классификации самих полномочий местного самоуправления, которые подразделяются на следующие группы:


- собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выполняемые в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам;
- делегированные органами государственной власти федеральными или региональными законами;
- добровольные, порученные населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению. Последние связаны, например, с кооперированием муниципальных образований, с выполнением договоров (в том числе с зарубежными партнерами), членством в различных ассоциациях и союзах и др.

4. В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на:



- принимающие решения в коллегиальном порядке;

- принимающие решения единолично.

Коллегиальное принятие решений характеризует саму суть выборных органов. Оно целесообразно, если решения имеют принципиальное значение для муниципального образования, а также в тех случаях, когда со стороны населения возможны предположения о предвзятом отношении или личном интересе должностного лица (например, предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т.п.). Такие решения могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.

В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, когда конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, несущие ответственность за результаты этой деятельности.

5. По типу исполняемых функций органы местного самоуправления делятся на:



- представительные (проектная функция)

- исполнительные (программная функция).

Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, аккумулировании, принятии программы (проекта) развития муниципального образования (отсюда термин «проектная функция») и правовых актов, необходимых для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления («программная функция»), направленной на осуществление проекта. Этим двум типам функций соответствуют два основных типа органов местного самоуправления - представительные и исполнительные.
Исходя из данной классификации, можно охарактеризовать каждый орган местного самоуправления. Например, комитет по социальной политике является: по способу образования - формируемым на основе назначения, по назначению - органом специального назначения, по полномочиям - исполняющим и собственные, и делегированные полномочия, по способу принятия решений - коллегиальным, по типу выполняемых функций - исполнительным. Однако такое разделение достаточно условно, и практически по всем классификационным признакам возможны варианты частичного или даже полного совмещения разнородных функций в одном органе.
Представительный и исполнительный орган МСУ

Представительные органы  – это выборные органы, обладающие правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Представительный орган состоит из депутатов, численность которых определяется уставом территориальной единицы. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» количество депутатов ставит в зависимость от численности населения муниципального образования.

Количественный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования и зависит, как правило, от числа жителей. В разных странах подходы к определению численности депутатов представительного органа весьма различны. Так, в большинстве штатов США преобладают муниципальные советы, небольшие по составу (в среднем 6 - 12 человек). В Японии, напротив, состав местных советов довольно многочислен - 40 - 120 членов в ассамблеях префектур и 12 - 100 членов в муниципальных ассамблеях. Во Франции численность советников в муниципальных советах может составлять от 9 (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 (в коммунах с населением более 300 тысяч человек).

В России ФЗ - №131 установлен нижний предел численности депутатов представительного органа исходя из численности населения муниципального образования:

1) 7 депутатов – при численности населения менее 1 тыс. человек;

2) 10 депутатов – при численности населения от 1 до 10 тыс. человек;

3) 15 депутатов – при численности населения от 10 до 30 тыс. человек;

4) 20 депутатов – при численности населения от 30 до 100 тыс. человек;

5) 25 депутатов – при численности населения от 100 до 500 тыс. человек;

6) 35 депутатов – при численности населения свыше 500 тыс. человек.

Численность депутатов в муниципальном районе не может быть менее 15. Верхние пределы численности депутатов не ограничиваются.

Депутаты представительного органа избираются населением на муниципальных выборах.

В исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления находятся:



- принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;

- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а так же об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

- определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

- определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления

- контроль исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов, а в малых муниципальных образованиях - 1 депутат.
Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.

Разнообразие вопросов, решаемых представительным органом, вызвало необходимость создания в его составе структурных единиц - комитетов и комиссий по определенным направлениям деятельности. Структурные подразделения готовят проекты решений представительного органа, им может также передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов. В некоторых крупных городах в составе представительных органов сформировались также депутатские группы (фракции) по территориальному или партийному признаку. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.

Исполнительные органы. Муниципальные образования в структуре органов местного самоуправления создают кроме представительного органа и иные органы. К иным органам относятся исполнительные органы местного самоуправления. Это соответствует положениям ст.3 Европейской Хартии местного самоуправления, согласно которой представительные органы местного самоуправления, избранные путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования, «могут иметь подотчетные им исполнительные органы». Наиболее распространенным наименованием исполнительного органа местного самоуправления в России является «администрация муниципального образования» или «местная администрация». Опираясь на федеральное законодательство и законы субъектов РФ, муниципальные образования самостоятельно выбирают и устанавливают организационную схему исполнительного органа.

Факторами, влияющими на выбор организационной структуры исполнительных и иных органов местного самоуправления являются:

- размер и уровень социально-экономического развития территории;

- численность населения;

- финансовые возможности;

- национальные и иные местные традиции и др.

В крупных муниципальных образованиях исполнительные органы имеют разветвленную структуру и относительно большой штат. Устанавливая штатное расписание исполнительного органа, муниципальное образование руководствуется реестром муниципальных должностей муниципальной службы, который утвержден законом субъекта РФ.

В Законе об общих принципах организации местного самоуправления предлагаются возможные варианты образования исполнительных органов. Может предусматриваться должность главы муниципального образования– выборного должностного лица, который возглавляет исполнительный орган местного самоуправления. Он может именоваться главой, мэром города, района и т.п. Руководство исполнительным органом он осуществляет на принципе единоначалия. Глава муниципального образования может избираться населением или представительным органом из числа его депутатов. Это высшее должностное лицо муниципального образования.

Другой возможный вариант организации руководства исполнительным органом местного самоуправления предусматривает учреждение должности главы администрации. В отличие от главы муниципального образования он не может возглавлять деятельность по осуществлению местного самоуправления, не входит в состав представительного органа и не может председательствовать на его заседаниях, а является только руководителем администрации муниципального образования и замещает эту должность на контрактной основе (трудового договора).

Закон об общих принципах организации местного самоуправления не исключает возможности образования коллегиального органа управления в системе местного самоуправления.

В соответствии с уставом муниципального образования руководитель исполнительного органа либо самостоятельно, либо с согласия представительного органа назначает своих заместителей и распределяет между ними обязанности. Обычно в сфере финансово-экономической деятельности, социальной защиты населения и социальной политики, коммунально-бытового обслуживания и др.

Структура исполнительного органа местного самоуправления включает различные подразделения отраслевого и функционального назначения: отделы, управления, комитеты (образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты и др.). Имеется и вспомогательный аппарат: управление делами (канцелярия), бухгалтерия, юридическая служба, отдел кадров и др.

Структурные подразделения исполнительного органа создаются в соответствии со схемой управления конкретным муниципальным образованием, возглавляются руководителем и имеют соответствующие полномочия по осуществлению исполнительной и распорядительной деятельности в определенной сфере согласно уставу муниципального образования и законодательству. Структурные подразделения в соответствии с уставом могут наделяться правами юридического лица.

Функции и полномочия структурных подразделений исполнительного органа, организация и порядок их деятельности определяются специальными положениями, которые утверждаются в порядке, установленном уставом муниципального образования. Сотрудники структурных подразделений исполнительного органа действуют на основании должностных инструкций, утверждаемых, как правило, руководителем соответствующего подразделения по согласованию с руководителем исполнительного органа местного самоуправления.

Управления и отделы исполнительного органа самостоятельно решают вопросы управления, отнесенные к их ведению, руководят подчиненными им предприятиями, организациями, учреждениями. При структурных подразделениях  в качестве совещательных органов могут создаваться коллегии или консультативные общественные советы, рекомендации которых, в случае необходимости, могут оформляться в форме приказов соответствующих руководителей исполнительного органа.



Глава муниципального образования

Глава муниципального образования является его высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Порядок избрания главы муниципального образования изложен выше.

В пределах своих полномочий он:

- представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
- подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, правовые акты, принятые представительным органом;

- издает в пределах своей компетенции правовые акты;

- вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Глава муниципального образования, являющийся одновременно главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, с мотивированным обоснованием отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Это решение может быть отклонено представительным органом, если при повторном рассмотрении за принятие указанного акта проголосовало не менее 2/3 от установленного числа депутатов (квалифицированное большинство). В этом случае глава муниципального образования обязан подписать нормативный правовой акт и обнародовать его.
Отношения между представительным, исполнительным органами и главой муниципального образования

Во всех странах организационная структура местного самоуправления определяется:

- номенклатурой различных органов власти (совет, администрация, глава, менеджер и др.), наличием в них определенных компонентов (комиссии, департаменты, отделы и др.);

- способом их формирования: выборы, назначение, делегирование и т.д.;

- их ответственностью, взаимоотношениями в процессе управления.

Существуют 3 варианта отношений между представительным органом местного самоуправления, исполнительным органом и главой муниципального образования:

1. население муниципального образования делегирует полномочия и представительному органу (муниципальному совету), и главе муниципального образования;

2. население делегирует полномочия только совету;

3. население делегирует полномочия только главе, оставляя контроль за его деятельностью за собой.

На выбор той или иной структуры местного самоуправления оказывают влияние следующие факторы:

- природа функций, характер служб, которыми нужно руководить, управленческие задачи, стоящие перед органами местного самоуправления;

- «качество» избранных депутатов и профессионализм чиновников, взаимопонимание между ними;

- практика исполнительского лидерства в стране (президентская или парламентская республики), отношения к лидеру;

- степень руководства и контроля со стороны «центра» (уровень централизации).

Основные моменты взаимоотношений совета, главы муниципального образования и местной администрации состоят в следующем:

- глава муниципального образования и местная администрация подотчетны и подконтрольны муниципальному совету;

- как правило, совет утверждает структуру местной администрации;

- в РФ и некоторых других странах решения совета, связанные с расходованием бюджетных средств, должны либо вноситься администрацией, либо иметь ее заключение;

- совет тем или иным способом вправе отрешить главу муниципального образования и/или главу местной администрации от должности, глава муниципального образования в некоторых странах может быть отозван также по инициативе населения;

- как правило, глава муниципального образования обладает правом вето на решения совета.

Отношения между представительным, исполнительным органами местного самоуправления и главой муниципального образования получают свое воплощение в соответствующих моделях.
Модели МСУ (мэр-совет, мэр-совет-управляющий,

совет-управляющий, комиссии, староста)

Рассмотрим основные модели взаимодействия между органами МСУ в МО:



  1. Модель «мэр-совет». Она подразделяется на:

а) «Слабый мэр - совет» - Население избирает совет, которому принадлежит вся муниципальная власть. Он избирает мэра (часто из своего состава) и назначает чиновников либо согласовывает назначения, производимые мэром.

б) «Сильный мэр - совет» - Мэр и совет избираются населением независимо друг от друга. Мэр наделяется большими полномочиями. Назначение муниципальных служащих производится им самостоятельно, хотя для некоторых должностных лиц может предусматриваться согласование с советом. Последний не может просто отстранить мэра от должности, хотя существуют разные процедуры импичмента. Как правило, мэру предоставляется право отлагательного вето на решения совета, который может преодолеть его квалифицированным большинством голосов (обычно 2/3).

2. Модель «совет - управляющий» - Избранный населением совет нанимает на работу (обычно по контракту) профессионального менеджера, самостоятельно управляющего городским хозяйством. Последний подотчетен совету, который может расторгнуть контракт, если управляющий не справляется со своими обязанностями.

3. Модель «комиссии» -  Население избирает комиссию (комиссионеров), осуществляющую и представительные, и исполнительные функции. Эта форма типична для американских графств (округов).

4. Модель «староста - сход» - единственное выборное лицо – мэр (староста), который осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий, для этого назначается или выбирается казначей (бухгалтер). Применяется в муниципальных образованиях, где имеется реальная возможность организации и проведения с максимальным числом присутствующих, равным численности жителей, обладающим избирательным правом.

Система органов МСУ по ФЗ-131

Конституционно-правовые нормы и ФЗ - №131 закрепляют основы местного самоуправления и принципы развития системы местного самоуправления. Например, часть 1 ст. 131 Конституции РФ устанавливает, что структура и организация работы органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Данная конституционная установка не запрещает федеральному, региональному законодателю вводить те или иные схемы организации местной власти.

Не менее значимым конституционным принципом выступает многообразие организационных форм местного самоуправления. Согласно п.п.1,2 ст. 34 ФЗ - №131 структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования и иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования; наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного) органа муниципального образования является обязательным. Таким образом, федеральный законодатель, с одной стороны, закрепляет круг обязательных органов местного самоуправления, а с другой – не устанавливает их исчерпывающего перечня и, тем самым, не препятствует населению муниципальных образований в Российской Федерации самостоятельно определять их разновидности.

Общие положения о формировании органов и должностных лиц местного самоуправления также содержатся в отдельных статьях ФЗ - №131: в ст.ст. 34-39, посвященных представительным органам; главам муниципальных образований; местной администрации; контрольным органам; избирательным комиссиям муниципальных образований. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает разнообразные виды учредительной юридической деятельности на территории муниципального образования с участием соответствующего представительного органа: территориальное общественное самоуправление или самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения (п.1 ст. 27); принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений (п.7 ст. 27); определение порядка принятия решения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений (п.9(6) ст. 35).

К числу федеральных законов, содержащих отдельные нормы относительно муниципального учредительного процесса, относятся: Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями), а также ФЗ-№138 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изменениями и дополнениями). Среди законодательных нормативных актов, определяющих структуру органов местного самоуправления, действующих на территории Российской Федерации, особо следует выделить законы субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления. Примером данного вида источника в структуре нормативно-правового регулирования учредительного процесса в системе местного самоуправления является Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка», в котором устанавливаются организационные, правовые и материальные условия для поэтапного формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в соответствии с законодательством Российской Федерации и соответствующего субъекта Российской Федерации, а также необходимость предусматривать в уставах муниципальных образований выборность населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка.

Следует также отметить, что федеральное законодательство указывает два вида органов местного самоуправления:

1) органы, формирующиеся на основе выборов – выборы органов местного самоуправления являются обязательными (в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления, Конституцией Российской Федерации и ст.9 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года);

2) органы, формирующиеся невыборным путем – в результате назначения, делегирования части полномочий, кооптирования и т.д. (комиссии, комитеты, департаменты, отделы, подразделения). Среди форм местного самоуправления следует также отметить местный референдум (ст.22 ФЗ - №131) как непосредственное осуществление населением муниципальных образований прямого волеизъявления путем голосования по решению или обсуждению важных вопросов местного значения, отнесенных к компетенции местного самоуправления законодательством Российской Федерации.

Таким образом, систему органов местного самоуправления составляют:

1. Представительные органы местного самоуправления – собрания представителей местного населения, которые избираются непосредственно гражданами, проживающими на территории муниципального образования. Срок, на который избираются органы местного самоуправления, составляет не менее двух и не более пяти лет.



2. Глава муниципального образования – выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

3. Администрация муниципального образования, осуществляющая управленческую деятельность и объединяет специализированные исполнительные органы – комитеты, департаменты, отделы, управления.



4. Наличие контрольного органа МО в структуре органов МСУ не является обязательным. Однако для тех случаев, когда в соответствии с уставом МО, контрольный орган формируется, ФЗ - № 131 формулирует цели его создания и очерчивает компетенцию: «Контрольный орган МО (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности». Контрольный орган МО формируется либо на муниципальных выборах, либо муниципальным советом в соответствии с уставом МО.

5. Избирательная комиссия также не является обязательным органом МСУ в МО, ее наличие или отсутствие определяет устав МО. Избирательная комиссия МО организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутатов, по изменению границ и/или преобразования МО. Избирательная комиссия может работать на постоянной основе и являться юридическим лицом. Эти и другие полномочия избирательной комиссии устанавливаются законодательством и уставом МО.

6. Финансовый орган. В ФЗ - №131 упоминается финансовый орган местной администрации. Бюджетный кодекс РФ наделяет финансовый орган определенными бюджетными полномочиями. Видимо, устав МО должен тем или иным образом урегулировать вопрос с бюджетными полномочиями финансового органа местной администрации.



Достарыңызбен бөлісу:
1   2   3   4   5   6   7   8   9


©kzref.org 2017
әкімшілігінің қараңыз

    Басты бет