Учебно-методический комплекс дисциплины «местное самоуправление» для студентов направления подготовки 101100. 62 Гостиничное дело Лекции 12 часов


Тема 7. Нормативно-правовые основы МСУ



жүктеу 2.65 Mb.
бет6/9
Дата21.04.2019
өлшемі2.65 Mb.
түріУчебно-методический комплекс
1   2   3   4   5   6   7   8   9
Тема 7. Нормативно-правовые основы МСУ

Международный обзор правовых основ МСУ

Функционирование местной власти определяется национальными конституциями и законодательством, в федеративных государствах, кроме этого, еще и региональными законами, причем национальное законодательство определяет лишь принципы организации и деятельности МСУ, возлагая на региональное законодательство все правовое регулирование системы МСУ. Например, Конституция Германии устанавливает лишь, что в землях, уездах и общинах народ должен иметь выборное представительство. В США деятельность МСУ регулируется исключительно штатами (их конституциями и законами), причем выделяют 2 группы штатов по степени детализации регулирования. Первая - группа, где регулирование неподробно, и содержит лишь список ограничений деятельности (Алабама, Миссисипи); вторая – штаты, конституции которых содержат основные принципы деятельности МСУ а также нормы по организации и внутренней структуре муниципалитетов (Нью-Мексико).

В Мексике, напротив, МСУ подробно регулируется национальной конституцией, в отличие от США, Индии, Германии.

В унитарных государствах степень регламентации местных властей, закрепленная в их конституциях, также сильно различается. Если конституция Франции содержит всего несколько фраз о том, что имеются коммуны и департаменты, которые свободно управляются выборными органами, то конституции Японии, Болгарии и Монголии посвящают МСУ отдельные главы, в конституции Испании целый раздел об МСУ.

Нормы конституций конкретизируются в законах, причем существуют как общие законы, так и законы, регулирующие деятельность органов МСУ в отдельных административно-территориальных единицах.

Общие законы: Акты о местном самоуправлении в Великобритании, Муниципальный закон в Швеции (1977), Закон о местном самоуправлении в Японии (1947) и др. Специальные законы: Муниципальный закон в Финляндии (1976), который регулирует деятельность только низового звена МСУ.

Многие нормативно-правовые акты, регулирующие избирательный процесс, относятся также и к МСУ: в Китае этому посвящен Закон о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей (1979).

МСУ касаются также и многие отраслевые законы: законы о коммунальных налогах в Швеции (1965), жилищный закон в Великобритании (1985).

Кроме этого имеются особенности правового регулирования МСУ в англосаксонских странах. В США важным документом, определяющим правовой статус местных органов являются муниципальные хартии (аналог наших уставов МО). В Великобритании, кроме законов, принимаются также «частные» парламентские акты, каждый из которых адресован конкретному муниципалитету, в Великобритании и других англосаксонских странах распространены также «адаптивные» законы, такой закон вводится в действие не автоматически, а лишь по просьбе соответствующих муниципальных советов, которые принимают специальную резолюцию. Так применяются различные нормы Закона об аренде (1968)1.

Согласно российскому законодательству нормативно-правовую основу МСУ составляют международные договоры, Конституция РФ, федеральное законодательство, законодательство субъектов федерации, местные нормативно-правовые акты. Рассмотрим их по порядку.



Европейская Хартия МСУ

Европейская хартия «О местном самоуправлении» (далее Хартия), принятая Советом Европы в 1985г. и ратифицированная в Российской Федерации в 1998г., занимает особое место в системе источников муниципального права. Согласно российской Конституции она является международным договором и имеет приоритет над внутренними российскими законами.

Хартия содержит следующее определение МСУ:

1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из числа избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме участия граждан, там, где это допускается по закону. Т.о., согласно Хартии, основным субъектом МСУ являются советы или собрание, т.е. выборные органы МСУ.

Хартия декларирует самостоятельность органов МСУ «для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти».

Кроме этого, в Хартии говорится, что принцип МСУ должен содержаться в законодательстве, а по возможности и в конституции. Органы МСУ самостоятельны и независимы в пределах своей компетенции. При исполнении делегированных государственных полномочий они могут быть подконтрольны вышестоящим органам власти. Изменения муниципальных границ требуют учета мнения органов МСУ, а по возможности и проведения референдума. Ст.8 гласит: « 1. Любой административный контроль над органами МСУ может осуществляться только в формах и случаях, предусмотренных конституцией или законом. 2. Любой административный контроль за деятельностью органов МСУ, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов….». Органы МСУ имеют право на обладание собственными финансовыми средствами, достаточными для исполнения их функций, причем часть этих средств должна поступать в виде местных налогов и сборов. Органы МСУ должны иметь право на судебную защиту.
Конституция РФ

Конституция РФ является основным законом в системе российского законодательства, в т.ч. и в сфере МСУ.

Ст. 3 Конституции определяет народ РФ единственным источником власти, он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы МСУ. Т.о., согласно Конституции, основным субъектом МСУ является российский народ. Надо полагать, что на уровне МО, это означает местное население.

Ст. 12 относит МСУ к основам конституционного строя: в пределах своих полномочий оно самостоятельно, органы МСУ не входят в систему органов государственной власти1. В ст. 130-133 говорится, что МСУ осуществляется гражданами путем выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы МСУ; что МСУ обеспечивает самостоятельное решение населением местных вопросов, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; органы МСУ самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка. Структуру органов МСУ население определяет самостоятельно. Органы МСУ могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей средств для их осуществления. МСУ осуществляется путем референдума, выборов, через выборные и иные органы МСУ на территории городов, поселков и иных территориях. Территория МО может быть изменена только при учете мнения населения. МСУ гарантируется правом на судебную защиту, запретом на ограничение прав МСУ, установленных Конституцией.

Конституция РФ практически полностью соответствует Хартии. Отличия:

- по Конституции субъект МСУ – это российский народ, а по Хартии – выборные органы, т.е., разные субъекты МСУ;

- по Конституции население решает местные вопросы, а по Хартии органы МСУ регламентируют и управляют частью государственных дел, т.е., согласно Хартии, МСУ не исключается из системы государственной власти.
Федеральное законодательство.

Федеральное законодательство является наиболее важным для МСУ. Федеральное законодательство определяет общие принципы МСУ, порядок образования структур МСУ, правила и процедуры их деятельности, экономическую и финансовую основы, основы муниципальной службы.

Основными федеральными законами в сфере МСУ являются: Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы, Закон об общих принципах организации МСУ в РФ, Закон об основах муниципальной службы и др.

Гражданский кодекс – вводит понятие МО, делает его субъектом рыночных отношений, регулирует вопросы, связанные с муниципальной собственностью, сделками.

Бюджетный и Налоговый кодексы заменяют сегодня закон «О финансовых основах МСУ» (1997г.). Бюджетный кодекс определяет понятие местного бюджета, его место в бюджетной системе России, принципы бюджетной системы, в т.ч. относящиеся к МСУ, норматив отчисления от федеральных налогов в местные бюджеты, порядок исполнения местных бюджетов, межбюджетные отношения и пр.

Налоговый кодекс регулирует разграничение налоговых полномочий между властями всех уровней, определяет местные налоги.

Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (ФЗ - №8 от 08.01.98) определяет цели, задачи и принципы муниципальной службы, права, обязанности, гарантии и ограничения для муниципального служащего, регулирует процесс прохождения службы.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ФЗ - №131 от 6.10.2003) – это самый важный закон: именно он определяет общие принципы МСУ, порядок образования структур МСУ, правила и процедуры их деятельности. Рассмотрим здесь некоторые нормы закона, которые должны присутствовать согласно Хартии.

Под местным самоуправлением понимается – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией и законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и/или через органы МСУ вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и местных традиций. Т.о., субъект МСУ – это население.

Органы МСУ имеют свой бюджет, муниципальное имущество и местные налоги. Муниципалитеты могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей средств для их осуществления. МСУ осуществляется на территории городских округов, поселений, муниципальных районов, внутригородских территориях городов федерального значения населением непосредственно либо через органы МСУ, среди которых обязательно должен быть выборный орган. Территория МО может быть изменена только при учете мнения населения. МСУ гарантируется правом на судебную защиту, запретом на ограничение прав МСУ, установленных Конституцией.

Закон подробно прописывает контрольные функции государства за МСУ: помимо контроля за исполнением переданных государственных полномочий, органы государственной власти получили дополнительные права по контролю за МСУ и вмешательству в его работу:

- глава субъекта федерации получил право распускать муниципальный совет в случаях принятия советом решений, противоречащих законодательству, и в случаях длительного отсутствия заседаний совета,

- глава субъекта федерации получил также право отрешать от должности главу МО или главу местно администрации, в случае, если они издают акты, противоречащие законодательству, нарушающие права человека, угрожающие национальной безопасности и пр.,

- органы государственной власти получили право осуществлять временное управление МО, в т.ч., в случае задолженности МО (временная финансовая администрация).

Закон ФЗ-№131 (его мы будем более подробно рассматривать ниже) также формально соответствует Хартии (с оговорками, аналогичными для Конституции), другое дело, что контроль над МСУ со стороны государственной власти (главным образом, региональной) и их вмешательство в деятельность органов МСУ, прописанные в законе, является чересчур жесткими.

Сравнивая Хартию и ФЗ - №131, можно убедиться, что в обоих документах проводится взгляд на МСУ, как на самостоятельную в пределах свей компетенции власть, и как на подконтрольную государству власть в случае исполнения органами МСУ отдельных государственных полномочий. Однако, в отличие от стран членов ЕС, в реальной жизни в России с 2003г. этот контроль и вмешательство в работу являются чрезмерными и охватывают практически всю сферу деятельности органов МСУ. Т.е., провозглашая на словах самостоятельность МСУ, на деле государственная власть в России сегодня исповедует подход к МСУ как к подконтрольной себе власти.


Региональное законодательство.

Все субъекты федерации осуществляют собственное правовое регулирование МСУ в рамках, установленных Конституцией и федеральным законодательством. Региональные законы адаптируют федеральные правовые акты к местным условиям, учитывают местную специфику, кроме этого, именно в региональных законах определяется порядок и процедура выборов органов и должностных лиц МСУ, их статус, границы МО и преобразование МО, порядок наделения МСУ отдельными региональными государственными полномочиями, порядок образования фондов финансовой поддержки МСУ и другие нормы. ФЗ - №131, по сравнению с ФЗ - №154, значительно сузил сферу правового регулирования МСУ на региональном уровне.

Основными законами, относящимися к сфере МСУ, имеющимися практически в каждом регионе являются:

- устав субъекта федерации,

- закон о МСУ в субъекте федерации,

- закон о территориальном устройстве субъекта федерации,

- закон о выборах депутатов и должностных лиц МСУ в субъекте федерации,

- закон о статусе депутата МСУ и должностных лиц МСУ в субъекте федерации,

- законно муниципальной службе в субъекте федерации и др.

Во время начала реформы МСУ в России (с 1995г.) проблеме законодательного регулирования организации и деятельности системы МСУ уделялось большое внимание: более 200 федеральных законов по этому вопросу были приняты и действовали до 2003г., к ним необходимо добавить другие федеральные нормативные правовые акты (Указы Президента, постановления Правительства, решения Конституционного суда и пр.), нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов МСУ, так что общее число наверняка переваливало за 100000 (в России в то время было 89 субъектов федерации и около 14000 МО).

Серьезной проблемой, более или менее решенной лишь после 2003г., являлось соответствие (на самом деле несоответствие) правовых актов друг другу. К сожалению, сплошь и рядом законодательство по МСУ субъектов Российской Федерации не соответствовало, а иногда и противоречило федеральному законодательству (примеры с Удмуртией, Краснодарским краем и пр.). Причина здесь состояла в том, что МСУ отнесено Конституцией к сфере совместной компетенции федерального центра и субъектов федерации, отсутствовали в то время федеральные законы, разграничивающие полномочия центра и субъектов (проблему решил принятый в 1999г. закон об органах государственной власти в субъектах федерации и поправки к нему 2003г.). Все это порождало правовой беспредел со стороны субъектов федерации, причем страдали от него большей частью органы МСУ (при осуществлении экономической и хозяйственной деятельности на подведомственной территории).

Кроме этого, отсутствовала правоприменительная практика для новых нормативно-правовых актов всех уровней (отсутствует она и в сейчас). Только такая практика могла выявить, какие акты работают, а какие нет, и что необходимо сделать для того, чтобы они заработали.


Местные нормативные акты (Устав муниципального образования (МО))

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Их система представлена в таблице. 


Система муниципальных правовых актов Таблица

Принимающие правовые акты

Типы правовых актов

Наименование правового акта или решаемые вопросы

Население на референдумах и сходах

Решения

Важнейшие вопросы местного значения, затрагивающие интересы населения

Представительный орган

Решения

Устав муниципального образования. Правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Вопросы организации деятельности представительного органа.

Председатель представительного органа

Постановления и распоряжения

Вопросы организации деятельности представительного органа

Глава местной администрации

Постановления

Вопросы местного значения. Вопросы, связанные с осуществлением переданных государственных полномочий

Распоряжения

Вопросы организации работы местной администрации

Глава муниципального образования

Постановления и распоряжения

Вопросы председателя представительного органа или главы администрации (в зависимости от занимаемой должности)

Иные должностные лица

Распоряжения и приказы

Вопросы, отнесенные к их полномочиях

 Устав муниципального образования и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме (сходе), обладают высшей юридической силой на территории муниципального образования.

Нормативные правовые акты представительного органа регулируют важнейшие процессы жизнедеятельности муниципального образования. Наиболее типичные из них:


- положение о местных референдумах и местных выборах;

- положения об организации территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования;

- положение о порядке управления собственностью муниципального образования;

- правила землепользования и застройки;

- правила торговли;

- положение о муниципальном заказе;

- положение о муниципальной службе и т.д.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься органами территориального общественного самоуправления, а также инициативными группами граждан.

Наряду с правовыми актами нормативного характера, органы и должностные лица местного самоуправления принимают акты индивидуального назначения. Необходимость их принятия связана с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (например, приказ о назначении лица на муниципальную должность, проведении проверки и т.п.).
Устав муниципального образования

Устав муниципального образования - своеобразная местная конституция, основной

нормативный акт муниципального образования. В нем, отражаются следующие положения:

- наименование муниципального образования;

- перечень вопросов местного значения;

- формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;


- структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

- наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, их должностных лиц;

- виды, порядок принятия, официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

- срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;


- виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

- порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля его исполнения;

- порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальное образование разрабатывает устав самостоятельно. Устав муниципального образования принимается соответствующим представительным органом. Однако для привлечения населения к принятию столь важного документа должны в обязательном порядке проводиться публичные слушания по проекту устава и внесению изменений в него. Возможно также предварительное вынесение некоторых основных положений устава на местный референдум. После принятия решения по этим вопросам остальные положения и устав в целом принимаются представительным органом.


Представительный орган муниципального образования принимает устав тайным голосованием. За принятие устава или внесение изменений и дополнений в него должно проголосовать не менее 2/3 установленного числа депутатов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 человек принятие устава должно осуществляться населением непосредственно на сходе граждан. Устав муниципального образования, внесенные в него изменения и дополнения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации в органах юстиции.

Тема 8. Предметы ведения и территории МСУ

Принципы определения территории МО

В России сегодня идет определение оптимальной территории муниципальных образований. В большинстве субъектов России образованы первичные территории муниципальных образований, хотя вряд ли можно признать, что эти территории всегда оптимальны для данного региона. Определим некоторые принципы, на основе которых возможен более обоснованный подход к решению данного вопроса.


Факторы, определяющие особенности муниципального образования

Конституция Российской Федерации определила задачу органов местного самоуправления как решение вопросов местного значения, связанных с местом проживания. Следовательно, речь идет об интересах совместного проживания. Естественно, что структура этих интересов и вопросов, связанных с их регулированием, сложна и многогранна. На муниципальном уровне можно с достаточной степенью условности выделить следующие интересы совместного проживания:

1. Совместное использование ресурсов для производственной и любой хозяйственной деятельности.

2. Совместное пользование социальной инфраструктурой.

3. Регулирование общественной жизни муниципального образования (общественный порядок, национальные отношения и др.).

Перечисленные выше интересы совместного проживания определяются, прежде всего, характеристиками населенного места (территория, население, инфраструктура), а также ролью местного самоуправления, определенной в законодательстве, другими словами - компетенцией.

Поэтому, для того чтобы выработать некоторые подходы к определению территории муниципального образования, необходимо дать характеристики объекта управления и субъекта управленческой деятельности.

Объект управления (место проживания) характеризуется населением, инфраструктурой и территорией, поскольку именно они оказывают определяющее влияние на формирование интересов совместного проживания. Основными параметрами, характеризующими территорию внутри субъекта России, являются ее географические и хозяйственные факторы.

Географические факторы многогранны, но интересны те из них, которые могут оказывать влияние на укрепление или на разрыв совместных интересов.

Первым фактором, оказывающим определяющее влияние, являются территории и природные условия. Например, район во многих сибирских субъектах России может простираться на несколько сотен километров и поселения, входящие в него, разделены не только расстояниями, но и естественными преградами. Понятно, что у населения данной территории вряд ли имеются интересы совместного проживания. В то же время компактные, близко расположенные муниципальные образования могут быть достаточно крепко связаны между собой. При определении оптимальных географических показателей важно учитывать вопросы территориальной близости, возможность совместного использования природных ресурсов данной территории.

Вторым фактором, характеризующим место, являются совместные интересы в хозяйственной деятельности, что может выражаться как в совместном использовании природных ресурсов, так и в однотипности производства, осуществляемого на данной территории, либо в его взаимодополняемости в рамках единого производственного цикла. Так, например, в районах Крайнего Севера традиционной формой хозяйствования является оленеводство, специфика которого такова, что при незначительном населении требуется огромная территория, поскольку период созревания ягеля около 10 лет; этим определяются весь образ жизни населения и кочевой характер ведения хозяйства. В то же время возникает вопрос о регулировании пользования этими угодьями и об их оптимальных размерах.

Третьим фактором, определяющим характеристику места, является форма расселения населения на данной территории и его социальные характеристики. Так, на Северном Кавказе одними из основных факторов являются полиэтничность населения и дисперсность или компактность расселения этносов, для Центральной России - соотношение профессиональной подготовки населения и традиционных занятий (преимущественно городское, занятое переработкой сельскохозяйственной продукции, и др.). Приведенные примеры достаточно условны, так как в данном случае определяющее влияние оказывают цели деятельности муниципального образования.

Четвертым фактором, характеризующим объект управления, является учет инфраструктурного единства территории, чрезвычайно важного при определении характеристик территории муниципального образования.

Однако само определение особенностей территории должно рассматриваться, прежде всего, с позиции тех задач, которые государство возложило на органы местного самоуправления, поэтому от объема предметов ведения и полномочий напрямую зависит оптимальность размера территории.

С одной стороны, наличие на территории муниципального образования инфраструктуры исполнения полномочий, которыми его наделил закон, является основным условием качественной работы органов местного самоуправления. Так, вряд ли можно говорить о содержании школы или больницы муниципальным образованием, если их нет на данной территории. С другой стороны, наличие общих интересов в значительной степени обусловлено общей инфраструктурой. Наличие в селе фельдшерско-акушерского пункта или поликлиники, школы, клуба и других социальных объектов, вопросы их деятельности - сфера совместных интересов для всех поселений, которые в них обслуживаются. В то же время наличие необходимой инфраструктуры не является определяющим, поскольку решение вопросов, отнесенных к ведению муниципального образования, может быть выполнено через механизм муниципального заказа. В данном случае принципиально важно определить преследуемую цель. Если данное муниципальное образование считается перспективным и ставится задача формирования и развития инфраструктуры, то решить ее без заинтересованности органов местного самоуправления будет крайне сложно. Таким образом, сочетание имеющейся инфраструктуры и перспектив ее развития должно учитываться при определении территории муниципального образования

Для определения оптимальной территории муниципального образования принципиально важно определить характеристики субъекта управления, поскольку именно в них определяется цель деятельности муниципального образования. Главная характеристика муниципального образования - объем его компетенции. Соотношение объема компетенции муниципального образования и характеристик территории, указанных выше, есть не что иное, как соотнесение целей деятельности муниципального образования и возможностей территории, что позволяет определить оптимальность выбранной территории муниципального образования.



Принципы определения оптимальной территории муниципального образования

1. Принцип баланса субъекта и объекта управления. Данный принцип требует применения всех перечисленных выше факторов с учетом компетенции местного самоуправления и перспектив его развития. Необходимо, чтобы субъект и объект управления находились в равновесии. В этом цель деятельности муниципального образования, влияющая на определение территории. Другими словами, прежде чем определять территорию, необходимо четко представлять цели существования органов власти на ней и перспективы развития территории.

2. Принцип минимизации уровня исполнения полномочий. Применение данного принципа крайне важно, поскольку он определяет максимальную эффективность исполнения полномочий. Суть его в том, что полномочия по определенным предметам ведения должны исполняться на максимально близком к населению уровне власти, на котором можно обеспечить относительную замкнутость цикла оказания услуги.

Поэтому при определении оптимальной территории муниципального образования крайне важно учитывать те цели, которые ставятся перед ним, и те предметы ведения, которые определены для органов местного самоуправления в данном субъекте России. Именно в этом принципе реализуется тот потенциал, который имеется у местного самоуправления в силу его знания местных условий и подконтрольности органов власти населению.

В итоге можно сделать следующие выводы:

1. Территория муниципального образования должна определяться на основе глубокого изучения интересов населения, проживающего на ней.

2. Наличие интересов совместного проживания и хозяйствования - основной фактор, определяющий единство территориального управления.

3. Наиболее эффективно исполнение полномочий на минимально возможном уровне власти, где может быть достигнута относительная замкнутость цикла.


Международный и российский опыт определения территорий

Размеры территорий, количество жителей в них, предоставление территории статуса МО и территориальная структура МСУ во всем мире различаются и довольно значительно.

Инкорпорация. Территории, выступающие в роли субъектов МСУ, формируются на западе снизу, в процессе инкорпорации – добровольного объединения локальных сообществ в локальную корпорацию. Ограничителем служит численность населения. В США жители поселений голосуют за инкорпорацию и подают соответствующую петицию, после чего следует создание инкорпорированного субъекта МСУ, т.е., МО.

Количество, размеры и число жителей МО. В 60-е годы прошлого ХХ века минимальный размер МО в различных странах был установлен так, чтобы в нем проживали 8, 10, 12 или 20 тысяч жителей – количество, оптимальное для обеспечения начальными школами и удовлетворения других базовых социальных потребностей. В Великобритании в результате реформ в начале 70-х годов минимальный размер района в графстве составил 80000 человек, а районов крупных городов – около 200000.


В Северной Европе распространены крупные МО, а в странах Средиземноморья - более мелкие. Во Франции, например, действуют более 36000 коммун со средним количеством в 1500 жителей. Средний размер района в графстве Великобритании (96000 человек) более чем в 13 раз превышает средний размер муниципалитета в Италии и Германии, а они, в свою очередь, в 5 раз больше чем средняя французская коммуна. В США насчитывается более 84500 самых различных МО.

В США территориальная структура МСУ не является ни стройной, ни регулярной:

- уровень развития МСУ отличается от места к месту. На периферии американских штатов имеются территории, где отсутствуют полноценные органы МСУ. В одних случаях вопросы местного значения здесь решаются в графствах, в других создаются квазикорпорации (тауншипы), где нет полноценных органов МСУ.

- на разных территориях разное число уровней МСУ. Графства (уровень МСУ, максимально приближенный к штатам) отсутствуют на Аляске, Коннектикуте, Род-Айленде.

- нарушения иерархии уровней МСУ. В некоторых случаях крупные МО включают в свой состав графства. Есть примеры, когда мелкие МО входят в тауншипы, не являющиеся муниципальными корпорациями.

- отраслевые структуры местной власти (специальные округа) помимо территориальных. Школьные округа могут объединять множество муниципалитетов.

Подобная ситуация (неупорядоченность территорий МСУ, сильно различающаяся численность населения МО) наблюдается и в западноевропейских странах. В Великобритании, например, есть города-графства и неграфские города, входящие в состав графств (промежуточный уровень МСУ).

Крупные города обычно обладают большей ресурсной базой в сочетании с необходимой компактностью. Это позволяет им реально претендовать на статус автономных образований, который они обычно и получают. Периферия представляет собой совокупность мелких разбросанных поселений, каждое из которых обладает небольшими ресурсами и населением. Центры оказываются эквивалентными по ресурсам и числу жителей обширным территориям. В Великобритании имеется примерно равное число графств и городов-графств, в США некоторые муниципалитеты также выделены из графств (в основном в штате Вирджиния).

Формальной политической иерархии в отношениях между различными уровнями МСУ, как правило, не предусматривается. Каждый уровень имеет собственную компетенцию. На практике, из-за ресурсной необеспеченности нижние уровни МСУ попадают в зависимость от более высоких.

Россия


В отличие от западных стран, в России, как правило, территории МО формируются государством («сверху»), и конечно разумеется, с учетом мнения населения, исторических и местных традиций и т.д.

До принятия ФЗ - №131, в период действия ФЗ - №154, в России имелись 3 модели территориальной организации МСУ: поселенческая, районная (городская) и двухуровневая.

Поселенческая модель предполагает организацию МСУ на уровне сельского или городского поселения или части крупного города (внутригородского района). Исторически поселенческий принцип восходит к средневековому городскому управлению в Западной Европе и освоению Северной Америки. Он наиболее соответствует Европейской Хартии МСУ.

Поселенческая модель не получила широкого распространения в России. Наиболее распространенной была районная (городская) модель, которая применялась в 43 субъектах федерации. По этой модели МСУ осуществлялось в административных районах и городах областного значения. В двухуровневой модели МО образовывались как на уровне поселений, так и на уровне района (города), т.е. поселенческие МО существовали в границах районных (городских) МО.

Определение и изменение границ территории МО, ее состав, преобразование старых и образование новых МО являются сегодня предметом правового регулирования субъектов федерации, в соответствии с ФЗ - №131.

Сам федеральный закон ФЗ - №131 предусматривает следующее: все МО разделяются на 3 вида – поселение (городское или сельское), муниципальный район (аналог прежнего административного района), включающий в себя поселения и территории между ними, городской округ. Статус городского округа приобрели крупные города, в т.ч. города областного подчинения, ЗАТО и наукограды. Особым видом МО являются внутригородские территории городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга). Территории вне границ поселений получили статус межселенных территорий – это территории с низкой плотностью населения, они включаются в территорию муниципального района. Для каждого вида МО (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга) закреплены предметы ведения и полномочия.

В труднодоступных территориях сельский населенный пункт с населением менее 100 человек может не наделяться статусом поселения, если такое решение принято на сходе граждан, в нем проживающих. В этом случае такой населенный пункт войдет в состав муниципального района.

Границы МО устанавливаются и изменяются, а МО преобразуются (разделяются, объединяются, изменяется их статус) только региональными законами. При этом, если при изменении границ и/или любом преобразовании МО, на изменяемой территории имеется население, то региональный закон должен предусматривать проведение местного референдума по этому вопросу. Ранее в ФЗ - №154 имелась норма, которая предписывала изменять границы МО, преобразовывать МО с учетом мнения населения, не конкретизируя, каким образом этот учет производить. В результате дело, как правило, ограничивалось лишь социологическим опросом, результаты которого могли использоваться при принятии решения, а могли и игнорироваться.

Итак, законом установлена 2-х уровневая система МСУ на всей территории России, за исключением городов, получивших статус отдельных городских округов. Первый уровень (за рубежом – базовый) – это поселения, второй – муниципальные районы. Городские округа являются аналогом зарубежных городов-графств, они совмещают предметы ведения поселений и муниципальных районов, город получает статус городского округа законом субъекта федерации.

Общее количество МО в России сегодня превышает 24000, причем новых МО было создано более 11500 (в основном на уровне поселений).


Одноуровневая и многоуровневая модели МСУ

 В России используются три территориальные модели: одноуровневая, двухуровневая и трехуровневая, а также смешанная система муниципальных и немуниципальных территориальных образований.

При одноуровневом варианте муниципальными образованиями являются районы субъекта РФ или отдельные города, выделенные из районного подчинения и не имеющие внутренних внутригородских районов. Входящие в состав районов сельские и иные поселения (деревни, поселки), а также части города не являются муниципальными образованиями (не имеют собственности, своего бюджета, выборных органов) и на своей территории могут создавать только территориальное общественное самоуправление. Такой вариант пригоден для небольших субъектов РФ, где городское население немногочисленно, но он встречается и в иных субъектах РФ (Тульская область и др.).

Двухуровневая территориальная модель местного самоуправления применяется там, где и районы, и находящиеся в их составе сельские административные единицы, небольшие города являются муниципальными образованиями (Алтайский край, Калужская область). Эта модель применяется также в крупных городах, где есть внутригородские районы. В этом случае и город, и его районы могут являться муниципальными образованиями. При двухуровневой системе объекты муниципальной собственности и источники доходов разграничиваются либо законом субъекта Федерации, либо уставом города, в составе которого находятся районные муниципальные образования.
   Трехуровневая система муниципальных образований создается тогда, когда в состав района, являющегося муниципальным образованием, входит менее крупное муниципальное образование (например, сельский округ), а в составе последнего есть поселки или села, в свою очередь являющиеся муниципальными образованиями. В конечном счете решение вопроса создавать в данной территориальной единице (например, в поселке) муниципальное образование или нет, решают сами жители. Практически это возможно лишь там, где есть небольшие, но экономически развитые поселения, которые имеют собственные источники доходов, что позволяет им формировать местный бюджет. Такая ситуация существует, например, в Воронежской области, Ставропольском крае. Эта система возможна и в крупных городах с внутригородскими районами, когда последние делятся на микрорайоны или другие территориальные единицы (разграниченные, например, пространственными факторами). В этом случае все три звена могут являться муниципальными образованиями.

Смешанная территориальная система имеет три варианта. При первом варианте в районах и крупных городах действуют только органы государственной власти, назначенные органами государственной власти субъекта Федерации. Местное самоуправление в таких субъектах РФ осуществляется только на общинном уровне — в небольших городах, сельских поселениях, группе деревень. Так обстоит дело в Башкортостане, Татарстане, Новосибирской области. Второй вариант применяется тогда, когда на общинном уровне есть только органы местного самоуправления, а в районах — параллельно функционируют и органы государственной власти (назначенные сверху или избранные населением) и органы местного самоуправления, избранные населением. Третий вариант — местное самоуправление действует только в районах и крупных городах, где есть для этого необходимые финансовые средства (Иркутская область, Красноярский край и др.).

При любой модели организации территории муниципальных образований иногда в них выделяются особые территории (кварталы и иные территории в городах, деревни в сельских муниципальных образованиях и др.) с общественным самоуправлением. Их органы не являются органами муниципального самоуправления, не обладают властными полномочиями.

Предметы ведения и полномочия

Следует разделять предметы ведения или компетенцию органов МСУ - круг вопросов, которыми они должны заниматься, и их полномочия - совокупность прав, обязанностей и ответственности в рамках данного круга вопросов.

В различных странах полномочия и предметы ведения распределяются в зависимости от того, какая модель МСУ реализована: одноуровневая или многоуровневая. В западной Европе наиболее распространены 2-х и 3-х уровневые системы МСУ: 2-х уровневая - это графство (округ) - коммуна (община); 3-х уровневая - это регион - графство - коммуна.

Компетенция органов государственной власти и регионального уровня МСУ включает вопросы, которые определяют интересы населения подведомственной территории в целом (высшее образование, экономическое развитие, полиция, транспорт и др.), а компетенция уровня МСУ, соответствующего общине или коммуне, обеспечивает реализацию интересов населения общины или коммуны, т.е. более местных интересов (начальное и среднее образование, досуг, уборка мусора и др.). Такое разграничение компетенции представляется естественным и правильным. Однако, комплексное развитие территории, подведомственной МСУ, - это компетенция органов МСУ, а не государственной власти.

Вопросы местного значения, которые относятся к экономической и хозяйственной деятельности:

- владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

- местные финансы, местный бюджет, местные налоги;

- комплексное социально-экономическое развитие МО;

- содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

- охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

- регулирование планировки и застройки территории МО;

- создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

- контроль за использованием земель на территории МО;

- регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

- организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

- организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

- благоустройство и озеленение территории МО;

- организация утилизации и переработки бытовых отходов;

- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

- организация и содержание муниципальных архивов;

- организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;

- создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

- создание условий для деятельности учреждений культуры в МО;

- сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

- организация и содержание муниципальной информационной службы;

- создание условий для деятельности СМИ МО;

- создание условий для организации зрелищных мероприятий;

- создание условий для развития физической культуры и спорта в МО;

- обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

- участие в охране окружающей среды на территории МО;

- обеспечение противопожарной безопасности в МО, организация муниципальной пожарной службы.

В отличие от европейских стран, субъекты Российской Федерации принимают собственные законы, которые часто ограничивают права и полномочия органов МСУ.



Хотя в Законе «Об общих принципах» говорится, что МО вправе принимать к своему ведению иные вопросы, отнесенные к местным вопросам нормативно-правовыми актами субъектов федерации, а также вопросы, не исключенные из ведения МО и не отнесенные к ведению других МО и других органов государственной власти, субъекты федерации толкуют это положение в свою пользу и в ущерб органам МСУ.

Органы МСУ согласно закону «Об общих принципах» не могут быть лишены права на решение всех вопросов местного значения, поименованных в ст.6 (за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, где компетенция органов МСУ определяется законодательством этих городов), однако, только сами органы МСУ закрепляют в уставе МО перечень вопросов местного значения, которые будут ими решаться. Бессмысленно, например, включать в предметы ведения МО, на территории которых нет транспорта, обеспечение транспортными услугами населения МО. Включенные в устав МО предметы ведения становятся обязанностями органов МСУ, и за их неисполнение или ненадлежащее исполнение должна наступать ответственность (представительных органов МСУ - перед законом и населением, а исполнительных - перед законом, населением и представительным органом МСУ).

Наконец, предметы ведения органов МСУ данного МО, т.е. закрепленные в уставе МО, - это основа, на которой должны строиться программы социально-экономического развития территории МО и бюджет МО.

Принципы разграничения компетенции

Существует множество способов определения предметов ведения того или иного уровня власти. При советской власти, например, все занимались всем, т.е. совет любого уровня был вправе принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос подведомственной территории, при этом решения вышестоящих советов были обязательны для нижестоящих. Такую систему управления территорией тяжело признать оптимальной, и, если бы на практике управленческие решение не принимались бы действительно профессионалами из аппарата КПСС, то система советской власти перестала бы функционировать, что и было подтверждено в течение 1990-91гг., когда партия командовать перестала, а советская власть осталась. Срочно в течение 1991-92гг. пришлось радикально реформировать систему управления в регионах и на местах: были приняты законы, определяющие предметы ведения органов государственной власти и МСУ, введены принцип разделения властей на представительную и исполнительную ветви и принцип единоначалия в системе исполнительной ветви власти.

Один из способов определения предметов ведения МСУ состоит в том, что законодатель определяет перечень того, чем органы МСУ могут заниматься. Другие вопросы, не определенные в законе, относятся к сфере деятельности других органов власти, не МСУ. Этот принцип получил названия принципа «позитивного регулирования», он соответствует поговорке: «запрещено все, что не разрешено». Еще этот принцип называют иногда принципом наделения компетенцией «сверху». Такой принцип реализуется в большинстве стран, бывших монархий или империй (Австрия, например), в литературе этот принцип связывают с «континентальной» моделью МСУ, реализован он и у нас в России. Если «верхи» получают много власти, а «низы» - ничего, получается что-то типа крепостного строя, если же «низам» отдано право самим решать свои проблемы, то говорят о демократическом государстве. Главный недостаток этого способа тот, что при смене законодателей, а это происходит при смене властей, есть опасность в ограничении компетенции органов МСУ, в ущемлении их свободы.



Другой, противоположный способ - это когда органы МСУ сами определяют потребности подведомственной территории, и решают те вопросы, которые считают нужным. Законодатель в этом случае определяет лишь круг вопросам, которые не входят в компетенцию МСУ, всем остальным органы МСУ вправе заниматься. Такой принцип называется принципом «негативного регулирования», и он реализует поговорку: «разрешено все, что не запрещено». Еще этот способ называют определение компетенции «снизу». Такой способ реализуется в странах, где государство формировалось за счет объединения коммун (Италия и Швейцария, например), в литературе данный способ ассоциируют с «англо-саксонской» моделью МСУ. Такой принцип определения компетенции соответствует принципу субсидарности, очень популярному сегодня в развитых странах. Согласно этому принципу компетенция в той или иной сфере деятельности по возможности принадлежит наиболее низкому уровню управления, максимально приближенному к объекту управления, в нашем случае - это органы МСУ, максимально приближенные к людям. Главный недостаток этого способа состоит в том, что органы МСУ могут исключить из своей компетенции по разным причинам важные вопросы местного значения, в этом случае их решение обязано взять на себя государство.

Оба подхода к разграничению компетенции по вертикали могут существовать и обеспечивать достаточно эффективное управление на всех уровнях. Что никак не может быть эффективным и в конечном счете жизнеспособным - так это, когда оба подхода смешиваются. Например, если ответственность за решение определенного вопроса лежит на МСУ, а ресурсы для его решения распределяются органами государственной власти субъекта федерации, причем распределяются совершенно произвольно.

Остановимся на принципах разграничения полномочий по горизонтали. Принцип разделения властей, заключающийся в том, что представительные органы осуществляют нормативно-правовое регулирование (устанавливают правила игры), а исполнительные органы в рамках этих правил осуществляют исполнительско-распорядительную деятельность, обязателен, согласно мировому опыту, только для уровня государственной власти. Для уровня МСУ этот принцип не является обязательным, здесь возможно совмещение в одном органе и в одном лице как представительных, так и исполнительных функций. Закон «Об общих принципах» позволяет совмещение этих функций (см. статьи о главе МО, о том, что может не образовываться исполнительных органов МСУ), т.о., на уроне МСУ в России принцип разделения властей может как исполняться, так и не исполняться. Если обратиться к опыту Санкт-Петербурга, то в его 111 МО реализованы все мыслимые и немыслимые модели МСУ: имеются МО, в которых созданы как муниципальный совет - представительный орган, так и местная администрация - исполнительный, т.е. принцип разделения властей выполняется; имеются МО, где вообще не создан исполнительный орган, есть МО, в которых избран глава МО, который одновременно является и председателем муниципального совета, и руководит исполнительной властью - в последних двух случаях принцип разделения властей не выполняется.
Принцип разделения властей в системе МСУ

Целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определяется самим местным сообществом и закрепляется в уставе муниципального образования.

Принцип разделения властей ст. 10 Конституции РФ закрепляется только по отношению к государственной власти, ни в одном федеральном правовом акте не подчеркивается обязательность его исполнения на уровне местного самоуправления. Это неслучайно, так как:

а) смысл принципа - в создании механизма сдержек и противовесов, недопущения концентрации власти у одного органа (лица) при принятии госуправленческих решений. На местном уровне такой механизм затрудняет работу и эффективность МСУ, так как здесь больший удельный вес составляют оперативные решения;

б) в чистом виде выделить три ветви власти на местном уровне невозможно, судебная власть основана на своих особых подходах;

в) размеры территории и численности населения муниципального образования порой (в сельских районах, пригородных) диктуют нецелесообразность создания самостоятельных ветвей представительной и исполнительной власти;

г) мировая практика (зарубежная и отечественная) подтвердили возможность сосредоточения представительных и исполнительно-распорядительных функций у одного органа на местном уровне, хотя здесь допустимо использование общих подходов к предотвращению возможного монополизма власти.


Каталог: site -> upload
upload -> Список рецензентов вкр по специальности 100101. 65 «Сервис» специализации «Автосервис»
upload -> 2015 жылғы «Сары-Арқа» әуежайы» АҚ-ның тұтынушыларға және өзге де мүдделі тұлғаларға реттеліп көрсетілетін қәуежайлық қызметтерді ұсыну жөніндегі есебі
upload -> Программа научного семинара на тему «Применение динамического моделирования для ведения устойчивого лесного хозяйства»
upload -> Интерактивная электронная доска компьютерный терминал, с помощью которого можно выполнять те же действия, что и с клавиатурой и мышью, но при этом находиться не рядом с компьютером, а в центре класса
upload -> Экономическая делегация из нижней австрии
upload -> Диссертация состоит из введения, трех разделов выводов, заключения и списка использованной литературы, изложена на 115 страницах


Достарыңызбен бөлісу:
1   2   3   4   5   6   7   8   9


©kzref.org 2019
әкімшілігінің қараңыз

    Басты бет