Законодательный процесс в субъектах рф: общее и особенное



жүктеу 130.89 Kb.
Дата15.02.2019
өлшемі130.89 Kb.
түріЗакон

Законодательный процесс в субъектах РФ: общее и особенное
Калугина Т.В.

Магаданский филиал МГЮА
Термин «законодательный процесс» встречается в конституциях (уставах) субъектов РФ, а также в регламентах палат как Федерального Собрания РФ, так и законодательных органов субъектов РФ, однако нормативное определение данного термина отсутствует.

В теоретической литературе законодательный процесс чаще всего определяется как «совокупность процедур и действий, результатом которых является принятие и вступление в силу закона государства» [Авакьян С.А. Конституционное право России. Т. 2. – М., 2007. С. 509]. Данное определение законодательного процесса является наиболее устоявшимся в конституционно-правовой науке, но вместе с тем не единственным.

По поводу понятия «законодательный процесс» среди ученых существуют различные мнения.

Одни авторы считают, что законодательный процесс представляет собой совокупность стадий, начиная от осуществления права законодательной инициативы (т.е. внесения законопроекта на рассмотрение парламента) и заканчивая подписанием и обнародованием закона компетентным органом [Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные понятия и институты. Смоленск, 1995].

Другие ученые полагают, что законодательный процесс – это совокупность действий непосредственно парламента, начиная от принятия законопроекта к рассмотрению и заканчивая принятием закона [Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1966].

При втором подходе возвышается роль самого парламента и одновременно «отсекаются» действия тех, кто подготовил и внес законопроект в парламент, а затем подписал и обнародовал закон. При таком понимании законодательного процесса из законодательной процедуры исключаются те шаги и субъекты, без которых появление закона и его вступление в силу попросту немыслимы.

Поэтому, по нашему мнению, следует отдать предпочтение первому подходу, в соответствии с которым законодательный процесс можно представить как совокупность следующих стадий:


  1. осуществление права законодательной инициативы;

  2. подготовка законопроекта к рассмотрению законодательным органом;

  3. рассмотрение законопроекта в законодательном органе и принятие закона;

  4. подписание закона уполномоченным на то субъектом и его обнародование.

При отклонении закона уполномоченным субъектом (т.е. при использовании права вето) появляется дополнительная стадия законодательного процесса – повторное рассмотрение отклоненного закона в законодательном органе и либо преодоление вето, либо принятие закона в редакции, которая предложена субъектом, уполномоченным подписывать и обнародовать принятые законы.

Федеральный законодательный процесс достаточно подробно рассмотрен в трудах многих российских правоведов.

Вместе с тем следует отметить, что вопросам регионального законодательного процесса в научной литературе уделено не так много внимания. Поэтому наша задача – в обзорном порядке рассмотреть специфику законодательного процесса на региональном уровне, а также проанализировать сходство и отличия в его осуществлении в различных субъектах РФ.

Законодательный процесс как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ базируется на общих принципах, к которым относятся: законность, гласность, коллективное обсуждение и решение вопросов, политическое многообразие, федерализм, верховенство федерального законодательства. При этом принцип федерализма является основным критерием определения степени влияния институтов федерального законодательного процесса на порядок построения данной процедуры в субъектах РФ [А.Н. Фатеев. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: общее и особенное // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 348].

В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит: 1) депутатам, 2) высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), 3) представительным органам местного самоуправления. Этот перечень является обязательным, но не исчерпывающим.

Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта РФ, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.

Таким образом, круг возможных (потенциальных) субъектов права законодательной инициативы на региональном уровне достаточно широк. При этом субъект РФ вправе самостоятельно расширить и закрепить в своем основном законе (конституции или уставе) круг органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы, что следует из содержания ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Как и федеральное законодательство, нормативные правовые акты субъектов РФ содержат деление на общее, специальное и исключительное право законодательной инициативы [А.Н. Фатеев. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: общее и особенное // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 349]. Под общим правом понимается возможность внесения инициатором законопроектов по неограниченному кругу вопросов; под специальным правом – возможность внесения проектов законов, ограниченная пределами компетенции инициатора; а под исключительным правом – строго ограниченное право конкретного субъекта инициативы вносить определенный вид законопроектов по ограниченному кругу вопросов.

Общим правом законодательной инициативы практически во всех субъектах РФ обладают депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, главы субъектов РФ, высшие исполнительные органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления. При этом реализация права законодательной инициативы главами субъектов РФ имеет особенность, которая заключается в том, что законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъекта РФ, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке (ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Многие субъекты РФ наделили общим правом законодательной инициативы в региональном законодательном процессе членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ - представителей от соответствующего субъекта Российской Федерации (республики Марий Эл, Мордовия, Пермский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский края, Волгоградская, Вологодская, Ивановская, Костромская, Курганская, Липецкая, Магаданская, Нижегородская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Тюменская, Ульяновская области, Еврейская автономная область и некоторые другие).

Некоторые субъекты РФ наделяют общим правом законодательной инициативы региональные избирательные комиссии (например, Республики Башкортостан, Мордовия, Кабардино-Балкарская Республика, Ивановская, Кемеровская, Ленинградская, Тверская, Томская, Ульяновская области, Чукотский автономный округ и некоторые другие), однако такая тенденция не является бесспорной.

Намного правильнее, на наш взгляд, поступили те субъекты Российской Федерации, которые отнесли региональные избирательные комиссии к числу субъектов специального права законодательной инициативы, т.е. ограничили данное право определенным кругом вопросов, касающихся организации и проведения выборов и референдумов (Республики Адыгея, Алтай, Дагестан, Карелия, Татарстан, Тыва, Хакасия, Удмуртская Республика, Чеченская Республика, Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский края, Амурская, Архангельская, Белгородская, Брянская, Воронежская, Калининградская, Калужская, Кировская, Костромская, Курганская, Магаданская, Московская, Новгородская, Орловская, Ростовская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Смоленская, Тульская, Тюменская, Челябинская, Ярославская области, Еврейская автономная область, Ненецкий, Ямало-Ненецкий автономный округ и некоторые другие).

Вопрос об отнесении к числу субъектов права законодательной инициативы (как общего, так и специального) судов и прокуроров также является достаточно дискуссионным.

Аргументом против отнесения судов общей юрисдикции и арбитражных судов к числу субъектов права законодательной инициативы на региональном уровне являются положения федеральных конституционных законов «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ (ч. 2 ст. 18, ч. 6 ст. 19, ч. 3 ст. 20, ч. 3 ст. 21, ч.3 ст. 22, ч. 6 ст. 23, ч. 3 ст. 24, ч. 2 ст. 24.1, ч. 2 ст. 25, ч. 2 ст. 26) и «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 года № 1-ФКЗ (ч. 2 ст. 2) о том, что полномочия и порядок деятельности этих судов устанавливаются Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Это значит, что субъекты РФ не вправе регулировать деятельность судов, а порядок наделения данных органов правом законодательной инициативы должен устанавливаться на уровне федерального законодательства.

Аргументом против отнесения прокуроров к числу субъектов права законодательной инициативы в региональном законодательном процессе могут являться положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года № 2202-1, в статье 3 которого, в частности, сказано, что на прокуратуру РФ не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральным законодательством.

Таким образом, приходится констатировать, что круг лиц, которым принадлежит право законодательной инициативы на региональном уровне, в ряде субъектов РФ (таких, как, например, республики Алтай, Башкортостан, Ингушетия, Калмыкия, Карелия, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия - Алания, Тыва, Хакасия, Кабардино-Балкарская, Удмуртская, Чеченская, Чувашская республики, Архангельская, Астраханская, Воронежская, Калининградская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Курганская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Мурманская, Новгородская, Орловская, Пензенская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Тамбовская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская области, Алтайский, Краснодарский, Хабаровский края, Ямало-Ненецкий автономный округ) неоправданно расширен, что не соответствует положениям федерального законодательства и должно быть приведено в соответствие с ним.

Правом законодательной инициативы в региональном законодательном процессе нередко наделяются общественные организации, движения, политические партии и профсоюзы (см., например, основные законы республик Башкортостан, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Хакасия, Кабардино-Балкарской, Удмуртской республик, Алтайского, Краснодарского, Красноярского, Приморского краев, Архангельской, Белгородской, Брянской, Костромской, Оренбургской, Ростовской, Рязанской, Самарской, Саратовской, Сахалинской, Тульской областей), а также граждане, проживающие на территории данного субъекта РФ и обладающие избирательным правом. В отношении граждан такое право называют народной (гражданской) законодательной инициативой, которая закреплена сегодня в основных законах 27 субъектов РФ, а именно: в конституциях республик Тыва, Хакасия, Удмуртской Республики, а также уставах Краснодарского, Красноярского и Алтайского краев, Амурской, Магаданской, Воронежской, Омской, Астраханской, Ярославской, Пензенской, Волгоградской, Брянской, Костромской, Липецкой, Нижегородской, Тамбовской, Томской, Кировской, Свердловской, Калининградской областей, Еврейской автономной области, Ханты-Мансийского автономного округа и городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Так, в Конституции Республики Тыва закреплена возможность внесения законопроекта группой избирателей численностью не менее 1 тысячи человек (ст. 108); Уставом Свердловской области предусматривается, что законодательная инициатива может быть осуществлена не менее чем 10 тысячами граждан (ст. 66); в Уставе Ханты-Мансийского автономного округа предусмотрено правило, в соответствии с которым для реализации народной законодательной инициативы требуется не менее 20 тысяч подписей граждан, проживающих на территории округа и обладающих избирательным правом (ст. 49).

Особенностью Устава города Санкт-Петербурга является положение о предоставлении права гражданской законодательной инициативы почетным гражданам города, являющимся гражданами РФ и проживающим на территории Санкт-Петербурга (ст. 31).

Законодательная инициатива, как правило, осуществляется путем внесения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ соответствующего законопроекта. При этом проекты законов о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта РФ, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица. Данное заключение представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может быть менее двадцати календарных дней (ч. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Развивая данное положение Федерального закона в своих конституциях и уставах, субъекты РФ установили срок, в течение которого должно быть представлено заключение на финансовоемкий законопроект: от 20 дней (республики Коми, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия – Алания, Хакасия, Алтайский, Красноярский, Ставропольский края, Амурская, Курганская, Омская области, Чукотский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, город федерального значения Санкт-Петербург и др.) до 1 месяца (республики Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия, Татарстан, Тыва, Курская, Магаданская, Тульская области, Ямало-Ненецкий автономный округ, город федерального значения Москва и др.).

Специфика такой стадии регионального законодательного процесса, как рассмотрение и принятие законов, состоит в том, что более детально она урегулирована в законах субъектов РФ и регламентах законодательных (представительных) органов субъектов РФ. При этом все основные черты, присущие законодательному процессу федерального уровня, присутствуют и в региональных законодательных процессах. Общими правилами, предусмотренными Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» для всех законодательных органов субъектов РФ, являются: принятие законов субъекта РФ большинством голосов от установленного числа депутатов (ч. 2 ст. 7); рассмотрение проекта закона субъекта РФ не менее чем в двух чтениях (ч. 4 ст. 7); оформление решения о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона постановлением законодательного органа государственной власти субъекта РФ (ч. 4 ст. 7) и некоторые другие.

Следует отметить, что все вышеназванные правила, сформулированные федеральным законодателем в отношении регионального законодательного процесса, нашли свое закрепление в основных законах (конституциях и уставах) субъектов РФ.

Некоторые субъекты РФ предусмотрели необходимость вынесения на всенародное обсуждение проектов наиболее важных региональных законов (Республика Татарстан, Амурская, Астраханская, Вологодская, Воронежская, Кировская, Московская, Орловская области, Красноярский край).

В тех субъектах России, где предусмотрен двухпалатный законодательный орган (Чеченская Республика, Республика Тыва, Свердловская область), региональный закон, принятый одной палатой, передается в другую палату, которая одобряет либо отклоняет его.

Например, законы Чеченской Республики, принятые Народным Собранием (нижней палатой Парламента Чеченской Республики), в пятидневный срок направляются на рассмотрение в Совет Республики (верхнюю палату Парламента Чеченской Республики), который рассматривает их в течение четырнадцати дней. Не рассмотренные в указанный срок законы Чеченской Республики считаются одобренными Советом Республики. Отклоненный Советом Республики закон подлежит повторному рассмотрению Народным Собранием. В случае несогласия Народного Собрания с решением Совета Республики закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов Народного Собрания (ст. 90 Конституции Чеченской Республики).

Заключительной стадией регионального законодательного процесса является промульгация закона, которая включает порядок подписания и обнародования законов субъектов РФ.

Согласно ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принятый региональный закон направляется для обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ в срок, который устанавливается законодательством соответствующего субъекта РФ. Как свидетельствует законодательная практика субъектов РФ, на эту процедуру отведено от 5 до 14 дней.

Обнародование регионального закона является для высшего должностного лица субъекта РФ обязанностью. Обнародование закона удостоверяется путем его подписания высшим должностным лицом субъекта РФ или путем издания им специального акта. Вместе с тем высшее должностное лицо субъекта РФ имеет право вето на закон в срок не более 14 календарных дней с момента его поступления.

Законодательный орган субъекта РФ может преодолеть вето только квалифицированным большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Одобренный в ранее принятой редакции закон субъекта РФ не может быть отклонен повторно высшим должностным лицом субъекта РФ и подлежит обнародованию в срок, установленный законодательством соответствующего субъекта РФ.

Вступление в силу закона субъекта непосредственно связано с его официальным опубликованием, причем законы субъекта по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.

Рассмотрев в обзорном порядке специфику регионального законодательного процесса, можно прийти к выводу, что в целом его современное состояние характеризуется, во-первых, наличием достаточно развитой демократической процедуры, во-вторых, достаточно демократическим составом субъектов права законодательной инициативы, среди которых в ряде случаев выступают граждане.



Вместе с тем необходимо отметить, что региональный законодательный процесс нуждается в дальнейшем совершенствовании, поскольку от его эффективности напрямую зависит качество принимаемых региональных законов.
Библиография



  1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (ред. от 30.12.2008) // Российская газета. № 267. 31.12.2008;




  1. Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28.04.1995 № 1-ФКЗ (ред. от 28.04.2008) // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589;




  1. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (ред. от 05.04.2005) // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 14;




  1. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 25.12.2008) // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472;




  1. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 25.12.2008) // СЗ РФ, 1999. № 42. Ст. 5005;




  1. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации // Справочная правовая система «Консультант Плюс»;




  1. Парламентское право России: учебник. Под общей ред. д.ю.н. Булакова О.Н. / М. 2006. – 656 с.;




  1. Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21-23 марта 2002 г. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. – М.: Изд-во МГУ, 2003. 480 с.




Каталог: downloads
downloads -> Педагогиканы ң жалп ы негіздер І
downloads -> Бағдарламасы «Білім берудегі инновациялар: бағдарлар мен үрдістер»
downloads -> Бақылау күндері: 3-28 қазан – жоо-ның үздік оқытушысы – 2016 байқауының факультетішілік кезеңін өткізу. 31 қазан
downloads -> Қазақстанның ежелгі тарихы
downloads -> Хайдаров есқайрат ерболатұлы XX ғасырдың басындағы қазақ ұлттық-демократиялық жастар қозғалысы: тарих және тағылым
downloads -> Қазақстан Республикасының Білім және ғылым министрлігі Павлодар мемлекеттік педагогикалық институты АҚпараттық хат павлодар мемлекеттік педагогикалық институты
downloads -> Хабарландыру
downloads -> Ақпараттық хат құрметті әріптестер!
downloads -> akp_den_kz.doc [VІІ қысқы Азия ойындары]


Достарыңызбен бөлісу:


©kzref.org 2019
әкімшілігінің қараңыз

    Басты бет